Konstytucyjna kontrola celów lub działalności partii

W postanowieniu TK z 16 lipca 2003 r. (sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrola, o której mowa jest w art. 188 pkt 4 Konstytucji, realizowana jest w dwóch formach: 1) kontroli prewencyjnej (określanej też jako profilaktyczna), do której odnosi się art. 56 ustawy o TK, mówiący o celach partii politycznej określonych w statucie lub programie, oraz 2) kontroli represyjnej, (zwanej też następczą), do której ma zastosowanie art. 57 i art. 58 tejże ustawy, mówiący o działalności partii politycznej.

Celem kontroli prewencyjnej jest zapobieżenie wystąpieniu zdarzenia niezgodnego z Konstytucją. Ta postać kontroli aktualizuje się na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych) oraz w wypadku zgłoszenia do sądu wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych) - zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58.

W uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2000 r., sygn. Pp 1/99, Trybunał Konstytucyjny podjął rozważania dotyczące trybu postępowania właściwego w wypadku sprawowania kontroli prewencyjnej na podstawie art. 14 lub art. 21 ustawy o partiach politycznych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że inicjatorem kontroli konstytucyjnej jest w obydwu wypadkach sąd prowadzący ewidencję partii politycznych, przy czym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma charakter incydentalny (wpadkowy) w toku właściwego postępowania, tj. postępowania o wpis do ewidencji, toczącego się przed sądem powszechnym. Od wyniku tego postępowania wpadkowego zależą losy postępowania właściwego (zob. także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71).

W postanowieniu z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrola prewencyjna ma charakter abstrakcyjny i w istocie zbliża się do kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. W ramach kontroli prowadzonej w tym trybie Trybunał Konstytucyjny dokonuje bowiem wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtwarza na tej podstawie jej cele lub zasady działania, a następnie konfrontuje je ze standardami konstytucyjnymi. Ustalenie celów partii politycznych na podstawie statutu i programu, jest czynnością zbliżoną do ustalania normatywnych znaczeń aktów prawnych, co stanowi podstawowy zakres działań Trybunału Konstytucyjnego. Statuty i programy nie zawierają norm prawnych, jednak wypowiedzi zamieszczone w statutach czy programach mają charakter powinnościowy (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 1993 r., sygn. W 15/92, OTK z 1993 r., cz. II, poz. 49).

W powołanym powyżej postanowieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii. Jej celem jest jedynie zapobieżenie wpisowi do ewidencji partii, które nie odpowiadają określonym kryteriom prawnym, ewentualnie - zapobieżenie wprowadzeniu do statutu partii zmian, które tych warunków nie spełniają (zob. także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego sygn. Pp 1/02).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. Pp 1/99, wskazano, że konkretyzacja pojęcia "celu" jest zawarta w art. 11 i art. 13 Konstytucji, tylko bowiem ograniczenia ustanowione przez ustrojodawcę w tych przepisach mogą dawać podstawę do odmowy wpisu do ewidencji partii politycznych lub do odmowy dokonywania w jej statucie zmian niezgodnych z Konstytucją.

Konstytucyjna ocena celów i zasad działania partii politycznej sprawowana w trybie prewencyjnym ma charakter obiektywny. Z perspektywy oceny konstytucyjnej elementy subiektywne są zatem irrelewantne. Istotne jest tu jedynie to, czy symbole, do których rejestracji partia zmierza, obiektywnie propagują treści niezgodne z Konstytucją.

Konstytucja nie określa formy, w jakiej cele oraz zasady działania partii powinny być wyrażone, aby mogły stać się przedmiotem kontroli ich zgodności z Konstytucją. W wyroku o sygn. Pp 1/99, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że uregulowania w tym zakresie nie zawiera art. 11 Konstytucji, określający pozycję ustrojową partii, ani też art. 58 Konstytucji, dotyczący wolności zrzeszania się i zakresu ograniczeń tej wolności.

We wskazanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie "programu" w rozumieniu art. 13 Konstytucji ma charakter najbardziej ogólny, obejmujący wszelkie formy wyrażania treści relewantnej z perspektywy oceny jej zgodności z ustawą zasadniczą. Podkreślił przy tym, że Konstytucja tworzy materialnoprawną podstawę kontroli zgodności z ustawą zasadniczą celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej kontroli konkretyzuje ustawa o partiach politycznych. W tym kontekście wskazał, że w świetle ustawy o partiach politycznych dokumentem, w którym partia polityczna określa swoje cele, strukturę i zasady działania, jest statut, uchwalany przez zgromadzenie ogólne członków partii lub zgromadzenie ich demokratycznie wybranych przedstawicieli (art. 10 ustawy o partiach politycznych). Ten dokument zatem, jako podstawa programowo-organizacyjna partii, jest warunkiem wpisu partii do ewidencji i przedmiotem badania w toku sądowego postępowania co do zgodności celów partii z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nowe symbole, które partia zamierza wpisać do rejestru, są relewantne z perspektywy celów lub zasad działania partii. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach kontroli sprawowanej w trybie prewencyjnym podlegają treści, jakie wyrażają te znaki. Treści płynące zarówno ze statutu, jak i z programu oraz innych dokumentów, w tym również z symboli graficznych partii politycznej, określają jej tożsamość ideową.

Symbolami graficznymi partii można skutecznie wypaczyć przekaz dotyczący tożsamości ideowej partii, który został wskazany w jej statucie czy programie. Treści wyrażone przez symbole, którymi posługuje się partia polityczna, mogą konkretyzować, objaśniać, wzbogacać czy wręcz modyfikować postanowienia zawarte w statucie lub w programie partii, bez formalnej zmiany tych dokumentów. Treści płynące z symboli partii mogą wreszcie czynić treści zawarte w statucie lub programie partii bardziej sugestywnymi.

Postanowienie TK z dnia 6 kwietnia 2011 r., Pp 1/10, OTK-A 2011/3/27

Standard: 1975 (pełna treść orzeczenia)

Kontrola zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych sprawowana przez Trybunał realizowana jest w dwóch formach:

a) kontroli prewencyjnej, określanej też jako profilaktyczna, do której odnosi się art. 56 ustawy o TK, w którym mowa o celach partii politycznych określonych w statucie lub programie oraz

b) kontroli represyjnej, zwanej też następczą, do której mają zastosowanie art. 57 i art. 58 ustawy o TK, w których mowa o działalności partii politycznych.

Z kontrolą prewencyjną odnoszącą się do kontroli zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznych mamy do czynienia w procesie powstawania partii, na etapie rozpatrywania przez Sąd Okręgowy w Warszawie wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych (art. 14 ustawy o partiach politycznych), a także w przypadku zgłoszenia do tegoż sądu wniosku o wpis do ewidencji partii politycznych zmian wprowadzonych w statucie (art. 21 ustawy o partiach politycznych). W takim wypadku zadaniem Trybunału jest dokonanie wykładni statutu, programu i innych dokumentów, na których ma się opierać działalność partii, odtworzenie na tej podstawie jej celów lub zasad działania oraz - ostatecznie - skonfrontowanie ich ze standardami konstytucyjnymi. Z samej natury kontroli prewencyjnej wynika, że nie może ona prowadzić do delegalizacji partii, która wszak jeszcze albo nie istnieje, albo jeszcze nie ma w swym statucie celów wykazujących niezgodność z Konstytucją. Celem tej kontroli jest jedynie zapobieżenie wpisowi do ewidencji partii lub zmian w statucie partii, które są niezgodne z Konstytucją.

W tekście Konstytucji z 1997 r. nie ma regulacji wprost odnoszących się do trybu postępowania w ramach kontroli prewencyjnej. Jednakże w wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w kwestii dopuszczalności kontroli prewencyjnej po wejściu w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Ustosunkowując się do wątpliwości, czy Konstytucja jako akt późniejszy nie uchyliła art. 14 i art. 21 ustawy o partiach politycznych, w których rozróżniono oba tryby kontroli konstytucyjności, Trybunał potwierdził obowiązywanie tych przepisów i wynikającego z nich rozróżnienia, wyjaśniając, że "Konstytucja tworzy (...) materialnoprawną podstawę badania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jednakże tryb tej kontroli konkretyzuje wspomniana ustawa o partiach politycznych" (sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58, cz. III, pkt 4).

Z kontrolą represyjną odnoszącą się do kontroli zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych mamy do czynienia, gdy zachodzą wątpliwości, czy działalność partii już wpisanej do ewidencji partii politycznych jest zgodna z Konstytucją. Wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznych mogą wnosić jedynie podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania dowodowego (przesłuchiwanie świadków i innych osób, badanie dowodów rzeczowych) w celu ustalenia, czy dowody zgłoszone przez wnioskodawcę wskazują na niezgodność z Konstytucją działań zarzucanych danej partii. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności działalności partii politycznej z Konstytucją skutkuje wykreśleniem wpisu partii politycznej z ewidencji i jej likwidacją (art. 57 ust. 2 ustawy o TK, zob. też postanowienie z 16 lipca 2003 r., sygn. Pp 1/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 71, pkt 1).

Działalność partii politycznej, która na mocy art. 188 pkt 4 Konstytucji może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, oznacza działania podejmowane w określonym celu przez partię polityczną jako szczególny rodzaj zrzeszenia. Mogą to być zarówno działania władz partii, jak i niższych jej struktur. Działalność partii politycznych odnosi się przede wszystkim do faktów i obejmuje zarówno działania partii w sferze wewnętrznej (np. w stosunku do członków partii czy organów partii), jak i zewnętrznej (np. w stosunku do osób niebędących członkami partii, innych zrzeszeń, organów państwa). Za działalność partii politycznej nie można natomiast uznać jednostkowych zachowań jej członków, które wykraczają poza ramy politycznego programu tej partii. Działalność partii politycznych nie obejmuje też zaniechania. Szczególnie pomocne dla określenia działalności danej partii politycznej mogą być działania jej władz i niższych struktur, jej statut, przyjmowane programy, wydawane polecenia, zawierane umowy.

Wzorcami kontroli działalności partii politycznej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny mogą być tylko przepisy Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie jest kompetentny do badania zgodności działalności partii politycznej z ustawami lub umowami międzynarodowymi (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 364).

Postanowienie TK z dnia 24 listopada 2010 r., Pp 1/08, OTK-A 2010/9/115

Standard: 1974 (pełna treść orzeczenia)