Charakterystyka wolności zrzeszania się w partie

Zgodnie z art. 11 Konstytucji, partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z przepisu art. 11 ust. 1 wyprowadzić można normę stanowiącą gwarancję wolności tworzenia i działania zrzeszeń jakimi są partie polityczne, wyróżnione przede wszystkim ze względu na pozycję ustrojową i charakter partii politycznej. Ograniczenia w tym zakresie wynikają jedynie z art. 13 Konstytucji. Powołane przepisy w sposób bezpośredni wyznaczają status partii politycznych w Polsce. Miejsce tych przepisów oraz ich treść świadczą o nadaniu partiom politycznym rangi "podstawowej instytucji publicznego życia politycznego" (J. Majchrowski, Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, Państwo i Prawo z. 11-12/1997, s. 169).

W wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że partia polityczna jest z jednej strony formą urzeczywistniania wolności zrzeszania się, i w szczególności realizowania aspiracji do zorganizowanego współdziałania w sprawowaniu władzy, z drugiej strony natomiast przez jej zdolność oddziaływania na kształtowanie polityki państwa stanowi element systemu politycznego. Prawo konstytucyjne uznaje niejednokrotnie partie polityczne nie tylko za ważny, ale także za konstytucyjnie niezbędny element liberalnego demokratycznego porządku prawnego (sygn. Pp 1/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 58).

Partie polityczne są organizacjami o dwoistych cechach. Z punktu widzenia indywidualnych praw jednostki są dobrowolnymi zrzeszeniami, za których pośrednictwem obywatele realizują aspiracje wpływania na politykę państwa. Ze względu na funkcję ustrojową stanowią one element struktury władzy publicznej służący kształtowaniu i realizacji programów politycznych.

Wolność zrzeszania się w partie polityczne nie stanowi wartości autonomicznej lecz związana jest ściśle z rolą, którą Konstytucja przypisuje partiom politycznym w strukturze politycznej państwa. Partie są z punktu widzenia ustrojowego szczególną kategorią zrzeszeń obywatelskich, których rola polega na udziale w kształtowaniu polityki państwa. Ta szczególna rola partii politycznych jako elementu struktury politycznej państwa, znajduje wyraz w odrębnym konstytucyjnym uregulowaniu dotyczącym partii politycznych (art. 11), występującym obok przepisu odnoszącego się do struktury społeczeństwa obywatelskiego: związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich (art. 12).

Prawo do członkostwa w partiach politycznych postrzegać należy przede wszystkim nie w kategoriach wolności zrzeszania lecz, z uwagi na konstytucyjne określenie celów i zadań partii politycznych, w kategoriach prawa do wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. O ile zatem wolność zrzeszania zapewnia obywatelom swobodę samoorganizacji życia społecznego we wszelkich jego dziedzinach, zrzeszanie się w partiach politycznych stanowi realizację prawa obywatela do wpływania na politykę państwa. Jest to fundamentalne prawo obywatela, które stanowi istotę ustroju demokratycznego. Prawo wpływania na politykę państwa nie wyczerpuje się jednak w członkostwie w partiach politycznych lecz znajduje znacznie szersze formy urzeczywistniania. Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, iż pozbawienie pewnych kategorii osób zajmujących określone stanowiska państwowe lub mających status funkcjonariuszy określonych służb publicznych, prawa do członkostwa w partiach politycznych, jest naruszeniem istoty wolności zrzeszania się czy prawa do wpływania na politykę państwa. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie tych praw lecz nie narusza ich istoty.

Pozostaje to w zgodzie z dotychczasową linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 24 kwietnia 1996 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "konstytucyjne prawo zrzeszania się obywateli w partie polityczne nie wyklucza możliwości ustanowienia przez ustawodawcę jego granic, czy też procedur prawnych korzystania z niego. (...) wolności obywateli nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom. Ograniczenia te można jednak ustanawiać tylko w drodze ustawy, a materialna dopuszczalność ustanawiania uzależniona jest od spełnienia pewnych warunków" (sygn. W. 14/95, OTK ZU Nr 2/1996, s. 136). W aktualnym stanie prawnym, właściwym wzorcem dla oceny czy ograniczenia, polegające na zakazie zrzeszania się w partie polityczne znajdują uzasadnienie, jest treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Należy mieć przy tym na względzie, iż usytuowanie art. 58 ust. 1 w Konstytucji wskazuje, iż ustrojodawca traktował wolność zrzeszania się jako wolność o charakterze politycznym.

Wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2002 r., K 26/00, OTK-A 2002/2/18, Dz.U.2002/56/517

Standard: 1966 (pełna treść orzeczenia)

Partia polityczna jest z jednej strony formą urzeczywistniania wolności zrzeszania się, i w szczególności realizowania aspiracji do zorganizowanego współdziałania w sprawowaniu władzy, z drugiej strony natomiast przez jej zdolność oddziaływania na kształtowanie polityki państwa stanowi element systemu politycznego. Prawo konstytucyjne uznaje niejednokrotnie partie polityczne nie tylko za ważny, ale także za konstytucyjnie niezbędny element liberalnego demokratycznego porządku prawnego. Z tego zakorzenienia partii politycznych zarówno w wolności jednostki do realizowania w zorganizowanej formie jej politycznych aspiracji, jak i wpływania tych zorganizowanych form na politykę państwa, wynikają ogólne założenia konstytucyjne dotyczące zasad wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz dopuszczalnych w tym względzie ograniczeń, które da się ująć następująco: 1) w zapewnieniu każdemu wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1) tkwi immanentnie wolność tworzenia i działania partii politycznych (art. 11 konstytucji); 2) ograniczenie tej wolności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy cel lub działalność partii politycznej pozostaje w sprzeczności z konstytucją lub ustawą (art. 58 ust. 2 zd. pierwsze); 3) granice wolności tworzenia i działania partii politycznych - gdy zakazuje "istnienia" partii politycznych - określa art. 13 konstytucji na dwu płaszczyznach: programowej - w sytuacji odwoływania się do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu oraz programowo-pragmatycznej - w sytuacji zakładania lub dopuszczania w programach lub działalności nienawiści rasowej i narodowościowej, stosowania przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo utajnienia struktur lub członkostwa; 4) zgodność celów lub działalności z konstytucją lub ustawą podlega jedynie sądowej kontroli, sprawowanej w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji partii politycznej przez Sąd Okręgowy w Warszawie w trybie przewidzianym w art. 11-12 ustawy o partiach politycznych, przy zastosowaniu środków, o których mowa w art. 14 i art. 21 tej ustawy, z rygorami, jakie te przepisy ustanawiają, a więc w pierwszym przypadku odmowy wpisu do ewidencji, w drugim odmowy wprowadzenia do statutu zmian, z zastrzeżeniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o wspomnianej zgodności (art. 188 pkt 4 konstytucji); 5) funkcjonowanie wszystkich instytucji ustrojowych musi odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego; 6) konstytucja nie definiuje znamiennego dla art. 11 pojęcia "celu" i pojęcia "programu", o którym mowa w art. 13; pojęcia te można jednak zinterpretować poprzez instytucję "statutu", jako aktu ustanowionego przez samą partię polityczną, na zasadach przez nią przyjętych, w którym deklaruje ona swoje cele i metody działania. Potraktowanie statutu jako aktu umożliwiającego konkretyzację przedmiotu kontroli sądowej celów lub zasad działania partii politycznej wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy o partiach politycznych, m.in. jej art. 8, zawsze jednak wykładanych w zgodzie z konstytucją. Konkretyzacja przedmiotu podlegającego kontroli sądowej jest o tyle szczególnie ważna i niezbędna, że przy jej braku sądowa wykładnia "celu" mogłaby opierać się na dowolnych kryteriach, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionymi z niego zasadami ustrojowymi oraz z koniecznością zapewnienia realizacji konstytucyjnych wolności i praw. Konkretyzacja konstytucyjnego pojęcia "celu" ma więc charakter gwarancyjny. Tylko bowiem ograniczenia ustanowione przez ustrojodawcę w art. 11 i 13 konstytucji mogą dawać podstawę do odmowy wpisu do ewidencji partii politycznych lub dokonywania w jej statucie zmian niezgodnych z konstytucją.

Ogólne określenie wolności zrzeszania się oraz jej granic jako wolności politycznej zawarte jest w art. 58 i art. 31 ust. 3 konstytucji. Postanowienia pierwszego z nich zapewniają każdemu wolność zrzeszania się (ust. 1). Przy czym zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z konstytucją lub ustawą, a o odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd (ust. 2). Z kolei rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami powinna określić ustawa (ust. 3). Nie ma wątpliwości, że część tych postanowień odnosi się również do partii politycznych jednak z następującymi modyfikacjami wynikającymi z art. 11 ust. 1 i art. 13:

- wolność tworzenia i działania partii politycznych zapewnia się tylko obywatelom polskim;

- obywatele ci mogą zrzeszać się w partie polityczne jedynie na zasadach dobrowolności i równości;

- celem partii politycznych ma być wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa;

- ograniczenia w korzystaniu z wolności tworzenia i działania partii politycznych mogą wynikać jedynie wprost z postanowień konstytucji; ich źródłem nie mogą być natomiast ustawy, które mogą je co najwyżej konkretyzować.

Należy też dodać, że zakaz określony w art. 13 odnosi się nie tylko do partii politycznych, ale także do innych organizacji.

Wyrok TK z dnia 8 marca 2000 r., Pp 1/99, OTK 2000/2/58, M.P.2000/8/171

Standard: 1967 (pełna treść orzeczenia)