Wolność zrzeszania się a neutralność polityczna

Trybunał Konstytucyjny, rozważając zarzut niekonstytucyjności zakazu członkostwa w partiach politycznych osób zajmujących określone stanowiska i pełniących pewne funkcje publiczne, uważa za stosowne stwierdzenie, że uznawanie państwa jako dobra wspólnego oraz zasada zaufania obywateli do państwa stanowią wartości, których ochrona musi wpływać nie tylko na struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania aparatu państwowego, ale również na zakres praw i obowiązków osób pełniących funkcje publiczne.

Pojęcie politycznej neutralności, którym posługuje się Konstytucja i pojęcie apartyjności, wyrażające się w zakazie członkostwa w partiach politycznych określonych kategorii osób, nie są pojęciami przedmiotowo tożsamymi. Wymóg politycznej neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Apartyjność ma na celu usunięcie zagrożenia płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi pomiędzy osobą sprawującą funkcje publiczne, a partią polityczną. Zagwarantowanie apolityczności służb publicznych nie jest możliwe do realizacji w sytuacji gdy osoby pełniące takie funkcje są członkami ugrupowań politycznych.

Celem regulacji ograniczających wolności zrzeszania się w partie polityczne była konieczność zachowania bezstronności i neutralności politycznej określonych osób i instytucji. Ustawodawca uczynił adresatami ograniczeń te kategorie osób, które odpowiadają za bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa bądź są zatrudnione na wysokich stanowiskach, pełnią funkcje kierownicze albo wykonują obowiązki o poufnym charakterze. Ograniczenie wolności zrzeszania się tych osób uzasadnia, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko szczególna pozycja podmiotów, w stosunku do których zastosowano ograniczenia, ale także wyjątkowa społeczno-ustrojowa rola partii politycznych.

Zakaz członkostwa w partiach politycznych osób sprawujących określone funkcje w aparacie państwowym nie wynika z dążenia do ograniczenia praw obywatelskich tych kategorii osób, ale zapobiega konfliktom interesów i ról wynikających z wykonywania służby publicznej i prowadzenia działalności na rzecz określonej partii. Istotą członkostwa w partii politycznej wyraźnie formułowaną w statutach większości partii politycznych, jest obowiązek stosowania się do uchwał statutowych organów partyjnych i czynnego uczestnictwa w kształtowaniu i realizacji programu partii. Przyjęcie tego rodzaju zobowiązań nie jest obojętne z punktu widzenia obowiązków ciążących na funkcjonariuszach służb publicznych oraz pozostawaniu tych służb pod politycznym kierownictwem rządu tworzonego w oparciu o aktualną większość parlamentarną.

Z punktu widzenia etyki funkcjonariusza służb publicznych niepożądana jest sytuacja, w której osoba korzystająca z prawa, przysługującego mu jako obywatelowi, narusza obowiązki wynikające z tytułu pełnienia służby publicznej. "Demokratyczne państwo prawne nie powinno być państwem partii. Przy wszystkich sprzężeniach między partiami a państwem potrzebny jest pewien dystans. Poddanie partii reżimowi prawa wywołuje ten skutek, że organy stosowania prawa, jak sądy, prokuratura czy policja, a w jakimś stopniu również i organy orzecznictwa administracyjnego, powinny być wolne od oddziaływania partii politycznych" (W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, Studia Prawnicze z. 4/1991, PAN, Instytut Nauk Prawnych). Jednocześnie autor podniósł wątpliwość, czy tak sformułowane zakazy nie ograniczają konstytucyjnie gwarantowanych praw obywatelskich osób sprawujących objęte nim funkcje w aparacie państwowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego słusznie przeważył pogląd, że ustawodawca chroniąc wartości popadające w kolizję, jak wolność zrzeszania się i obiektywizm wymiaru sprawiedliwości, czy bezpieczeństwo państwowe lub porządek publiczny, może ustanawiać ich hierarchię, dając pierwszeństwo jednym przed innymi.

Przepisy obowiązujących ustaw (pragmatyki służbowe, także roty ślubowania), podkreślają konieczność zachowania bezstronności organów i funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im zadań. Bezstronność ta oznacza niezależność od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, które mogłyby rzutować na sposób realizacji przypisanych poszczególnym organom kompetencji. Podmioty, w stosunku do których wprowadzono zakaz przynależności do partii politycznej, zajmują się m.in. ściganiem przestępstw, stosowaniem prawa (orzekaniem), prowadzeniem kontroli. Podejmowanie i wykonywanie czynności związanych z załatwianiem spraw indywidualnych stanowi szczególnie obszerną dziedzinę aktywności organów administracji publicznej. Stosowanie władczych form działania demokratycznego państwa i innych podmiotów publicznoprawnych musi być akceptowane "w imię interesu publicznego". Władcze wymuszanie nakazanego zachowania się jednostki jest celem i interesem nie tyle innej jednostki, co celem i interesem ogólniejszym, publicznym. Przy wykonywaniu tych czynności organy stosują z urzędu lub na wniosek przepisy prawne, przyznają lub ograniczają prawa obywateli, nakładają obowiązki. Dysponują przy tym szeregiem uprawnień: posiadają dostęp do wielu rodzajów tajemnic ustawowo chronionych, dokumentów, wkraczają w sferę praw i wolności obywatelskich. Pozostawanie tych osób w związkach organizacyjnych, które mogą skutkować wykonywaniem tych uprawnień w sposób jednostronny, służący realizacji określonej koncepcji politycznej, może ograniczać zaufanie obywateli do państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawowe ukształtowanie zadań i kompetencji wskazanych organów, w dzisiejszej rzeczywistości wymaga wprowadzenia takich "zabezpieczeń", które dają obywatelom poczucie bezpieczeństwa i praworządności.

W wyroku z 17 listopada 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność - oznaczająca nie brak poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej" (sygn. K. 42/97, OTK ZU Nr 7/98, s. 420). Przenosząc rozważania Trybunału na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się, że przynależność do określonej partii politycznej jest w istocie deklaracją politycznych sympatii i przeczy apolityczności, negując fundamentalną zasadę bezstronności. Dlatego też przyznanie wymienionym podmiotom pełnej wolności koalicji mogłoby, w pewnych wypadkach, prowadzić do niebezpiecznego konfliktu sumienia pomiędzy zawodowymi obowiązkami a politycznymi sympatiami pracownika. Z drugiej strony poddawałoby w wątpliwość ich osobistą bezstronność, a tym samym podważało zaufanie opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania poszczególnych instytucji czy organów.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zakres wprowadzonych przez ustawodawcę ograniczeń w stosunku do osób sprawujących określone funkcje, nie przekracza granic wyznaczonych art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wiążącymi Rzeczpospolitą umowami międzynarodowymi. Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji prowadzi do wniosku, że wyrażają one koncepcję interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Jest to typowa klauzula generalna, stale wymagająca redefiniowania, stosownie do zmiennego kontekstu społecznego. Przy redagowaniu art. 31 ust. 3 za właściwe uznano rozpisanie ogólnej kategorii interesu publicznego na sześć kategorii (interesów) o bardziej szczegółowym charakterze. Służyło to nie tyle precyzji unormowania (bo też posłużono się zwrotami o znacznym stopniu niedookreślenia), co nawiązaniu do języka Konwencji Europejskiej i Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka" (L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, PiP z. 10/2001, s. 13).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarówno konieczność uwzględnienia zasady zaufania obywateli do państwa, jak i względy bezpieczeństwa państwowego i porządku publicznego, oraz ochrona praw innych osób stanowi wystarczające uzasadnienie wprowadzanych ograniczeń wolności zrzeszania się. Bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oznacza brak zagrożeń dla funkcjonowania jego instytucji ustrojowych,

Ograniczenia te ustanowiono w wymiarze koniecznym, nie naruszając istoty wolności zrzeszania się, skoro wolność ta może być realizowana w innych formach. Nie oznacza to, że obowiązująca regulacja nie może ulec zmianie, jeśli ustawodawca uzna, że mechanizmy demokratyczne są na tyle sprawne, że dalsze funkcjonowanie zakazów ograniczających prawo koalicji, nie będzie konieczne.

Pojęcie "dostępu" oznacza możność ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Fakt przynależności do partii nie zamyka drogi do ubiegania się o konkretne stanowisko czy funkcję. Dopiero z chwilą przyjęcia, wyboru czy mianowania kandydata, zaczynają mieć do tej osoby zastosowanie przepisy zakazujące członkostwa w partii politycznej. Przepisy te przewidują zazwyczaj, że z chwilą przyjęcia do służby dotychczasowe członkostwo w partii "ustaje" (np. ustawa o Policji, ustawa o Służbie Celnej, ustawa o Służbie Więziennej, ustawa o Straży Granicznej). Tam gdzie podobnej sankcji nie ustanowiono, od osoby, która podjęła się sprawowania danej funkcji (stanowiska), należy oczekiwać rezygnacji z członkostwa w partii politycznej.

Skoro przedmiotem ochrony przewidzianej w art. 60 Konstytucji jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur, nie można uznać, że ustanowienie przez ustawodawcę zakazu przynależności do partii, zgodnie z warunkami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, narusza art. 60 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2002 r., K 26/00, OTK-A 2002/2/18, Dz.U.2002/56/517

Standard: 1957 (pełna treść orzeczenia)