Wolność zrzeszania się - charakterystyka

Warto przypomnieć podstawowe ustalenia przedstawione w wyroku pełnego składu z 12 stycznia 2012 r. o sygn. Kp 10/09, w którym Trybunał podsumował i rozwinął dotychczasowe acquis constitutionnel (cz. III, pkt 3.2-3.3).

Po pierwsze, jeszcze w świetle poprzednich przepisów konstytucyjnych Trybunał wywiódł, że możliwość zrzeszania się ma na celu wspólne rozwijanie obywatelskiej aktywności społecznej, gospodarczej, kulturalnej, a także politycznej. Wspólny czynny udział obywateli w życiu społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach rozmaitą postać i konkretne cele wspólnej działalności obywateli są także bardzo różne. Przepisy ustaw zwykłych przewidują różnorodne postacie organizacyjne wspólnej aktywności społecznej obywateli, dostosowane do różnych potrzeb. Ustawodawca, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli, zarówno tych zorganizowanych, jak i tych, którzy pozostali poza organizacją, może z poszczególnymi formami organizacyjno-prawnymi wiązać różne skutki prawne.

Po drugie, przepisy obecnej Konstytucji określają zasadę wolności zrzeszania się w sposób bardzo ogólny. Art. 12 Konstytucji, proklamujący jedną z zasad ustrojowych państwa, obejmuje swoim zakresem wolność tworzenia i działania nie tylko organizacji odpowiadających swym charakterem wymienionym w tym przepisie typom, czyli związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji, ale także "innych dobrowolnych zrzeszeń". To ostatnie określenie obejmuje swym zakresem spółdzielnie.

Po trzecie, gwarantujący wolność zrzeszania się art. 58 Konstytucji znajduje się w części rozdziału II Konstytucji, która zaopatrzona została tytułem "Wolności i prawa polityczne", co nie oznacza wyłączenia spod konstytucyjnej ochrony zrzeszeń niemających "politycznego" charakteru. Istotą zrzeszania się jest wspólne rozwijanie różnych aspektów obywatelskiej aktywności, nie tylko politycznej, ale także kulturalnej czy gospodarczej. Tym samym o tym, czy dana organizacja będzie korzystać z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji, nie może decydować wyłącznie charakter prowadzonej przez nią działalności.

Po czwarte, wolność zrzeszania się stanowi wyraz funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, które dzięki możliwości samodzielnego tworzenia zrzeszeń zachowuje pewną niezależność od państwa. Aby dany związek między ludźmi można było uznać za zrzeszenie, musi mieć on określone i niezbędne cechy. Przede wszystkim musi to być struktura oparta na dobrowolnej przynależności, co wynika z istoty pojęcia wolności. Ponadto struktura ta musi zostać stworzona w celu realizacji wspólnie ustalonych zamierzeń, które będą osiągane za pomocą wybranych środków. Wreszcie członkowie danego zrzeszenia powinni przyjąć określony sposób podejmowania decyzji uznawanych za wspólne, który odpowiada minimalnym standardom demokracji.

Po piąte, szczegółowe przesłanki zrzeszania się konkretyzuje ustawodawstwo zwykłe. Określa ono przede wszystkim sposób powstawania, struktury organizacyjne oraz możliwości rozwiązywania określonych zrzeszeń. Ustawy zwykłe tworzą gotowe formy (wzory) prawne, wśród których obywatele pragnący jednoczyć swoją działalność mają swobodę wyboru w zależności od celów, jakie pragną wspólnie realizować, oraz skutków, jakie chcą osiągnąć. Liczba tych form organizacyjno-prawnych proponowanych przez ustawodawcę jest znaczna. W tym zakresie ustawodawca ma dużą swobodę decyzyjną, co nie znaczy, że swoboda ta jest absolutna. Tworząc określone formy prawne, ustawodawca musi mieć na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli, zarówno tych zorganizowanych, jak i tych, którzy pozostają poza organizacją.

Wyrok TK z dnia 16 czerwca 2015 r., K 25/12, OTK-A 2015/6/82, Dz.U.2015/891

Standard: 1954 (pełna treść orzeczenia)

Zgodnie z art. 58 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się. Zgodnie z systematyką rozdziału II Konstytucji, wskazany przepis wyraża jedną z wolności politycznych odnoszących się w swym zasadniczym wymiarze do uczestnictwa jednostek w życiu publicznym, ustalania i realizowania wspólnie określonych celów, uzyskiwania informacji o sposobie działania organów władzy publicznej oraz udziału w ich powoływaniu. Widziany w tym kontekście art. 58 ust. 1 Konstytucji określa sferę wolności jednostki, wskazując na swobodę podejmowania określonych działań. Stanowi także - m.in. oprócz wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji) - jeden z elementów determinujących status jednostki w relacji do państwa. Jest przez to rozstrzygnięciem mającym istotne znaczenie w perspektywie konstytucyjnego modelu ustrojowego.

Przepis art. 58 ust. 1 Konstytucji wyraża wolność człowieka. Odnosi się zatem do określonej sfery autonomicznego działania osób, które w tym konkretnym zakresie mają pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Korzystanie z wolności nie może być reglamentowane przez państwo. Rolą państwa jest stworzenie warunków umożliwiających jednostce korzystanie z wolności. Dotyczy to w szczególności ustawodawcy, który powinien zagwarantować jednostkom realizowanie wolności w takim wymiarze, jaki wynika z unormowań stojących wyżej niż ustawa w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Istotą wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji) jest wspólne działanie zmierzające do osiągnięcia uprzednio przyjętego celu. Każde zrzeszenie skupia jakąś grupę ludzi identyfikujących się z konkretnym zagadnieniem, problemem czy kwestią obecną w przestrzeni społecznej. Osoby te, dzięki swojej zbiorowej aktywności, chcą w określonym czasie doprowadzić do uzyskania założonych rezultatów. Najczęściej dopiero dzięki wspólnemu działaniu mogą one skutecznie chronić swoje różne interesy.

Korzystanie z wolności zrzeszania się zakłada - co do zasady - przyznanie jednostkom swobody wyznaczania celów, które chcą realizować. Wiąże się również z możliwością autonomicznego określania sposobu działania, które ma służyć osiągnięciu przyjętego celu.

Istotną cechą każdego zrzeszenia jest istnienie sprawy mającej znaczenie dla danej zbiorowości. Prowadzi to do powstania intelektualnej relacji między osobami i skłania je do podejmowania wspólnych działań. Chodzi przy tym o działania, które mają charakter zorganizowany i zaplanowany. Ten szczególny aspekt zbiorowej aktywności osób skupionych wokół konkretnej sprawy wyróżnia zrzeszenie na tle innych form wspólnego wyrażania określonych stanowisk, przede wszystkim względem różnego rodzaju zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Podstawową cechą zrzeszenia jest bowiem istnienie zorganizowanej i sformalizowanej struktury, która integruje członków danej zbiorowości oraz stanowi konieczną formę ich wspólnej działalności.

Zrzeszenie tworzy zawsze zidentyfikowana grupa osób, które dobrowolnie decydują się na członkostwo w danej organizacji. Zapewnienie wolności zrzeszania się (art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji) musi się zatem wiązać z wyznaczeniem odpowiednich form, w których możliwe jest korzystanie z tej wolności. Zagadnienie to stało się przedmiotem regulacji już w I rozdziale Konstytucji. Podkreśla to znaczenie wolności zrzeszania się nie tylko w perspektywie statusu jednostki, ale również jako jednego z podstawowych elementów konstytucyjnego modelu ustrojowego państwa. Zgodnie z art. 12 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. To rozbudowane wyliczenie charakteryzuje wielość form umożliwiających jednostkom podejmowanie zorganizowanego działania. Działanie to - stosownie do okoliczności i bieżących potrzeb - może być realizowane w jednej lub wielu z wyróżnionych i odrębnie określonych organizacji. Może być także podejmowane w formie każdego innego niż wskazane dobrowolnego zrzeszenia pewnej grupy osób. Wyliczenie w art. 12 Konstytucji nie wyczerpuje zakresu prawnej regulacji form zrzeszania się przewidzianych na poziomie konstytucyjnym. Zbiorowa aktywność jednostek może się wyrażać m.in. w tworzeniu i działaniu partii politycznych (art. 11 Konstytucji), może przybierać formę organizacji pracodawców (art. 59 ust. 1 Konstytucji), może wreszcie realizować się w ramach samorządu zawodowego oraz innych rodzajów samorządów (art. 17 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Wolność zrzeszania się, wyrażająca się podejmowaniem wspólnych działań w ramach przewidzianej prawem struktury organizacyjnej, może być realizowana w bardzo różnych formach odpowiadających celom wyznaczonym przez jednostki. Nie każda organizacja wspomniana na gruncie konstytucyjnym powinna być jednak wykorzystywana do osiągnięcia każdego, wspólnie określonego celu. Potwierdza to choćby uregulowanie już na poziomie konstytucyjnym charakterystyki zakresu działania partii politycznej, której celem jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa (art. 11 ust. 1 Konstytucji). Bez wątpienia pojęciami zastanymi, określającymi szczególne cechy zrzeszenia, są kościoły, stowarzyszenia czy - bardziej specyficzne - fundacje.

Wolność zrzeszania realizowana jest zawsze za pośrednictwem określonej organizacji, której funkcjonowanie jest przejawem korzystania przez jednostki z przysługującej im wolności. Różne formy zrzeszania się przewidziane na gruncie konstytucyjnym nie mają jednak względem siebie charakteru konkurencyjnego. Są przypisane do realizowania odmiennych celów. To zaś idzie w parze z koniecznością zróżnicowania zakresu uprawnień powierzonych poszczególnym zrzeszeniom. Nie każde zrzeszenie działające w formie przewidzianej prawem ma mieć zatem te same instrumenty realizacji swoich celów.

Korzystanie z wolności zrzeszania się nie jest równoznaczne z przyznaniem jednostkom całkowitej dowolności w odniesieniu do kreowania i funkcjonowania zrzeszeń. Ograniczenia przewidziane na poziomie konstytucyjnym dotyczą - po pierwsze - celów i metod działania takich podmiotów (art. 13, art. 58 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji). Jednostki dysponują - co do zasady - swobodą określania celów, jakie chcą osiągnąć, korzystając z wolności zrzeszania się. Mogą też wybrać odpowiednie do tego sposoby i formy działania. Granicą swobody w tym wymiarze są unormowania konstytucyjne i niekiedy także ustawowe, które wyłączają możliwość dążenia do niektórych celów; podobnie też wyłączają możliwość podejmowania określonych działań, mających służyć ich realizacji.

Konstytucja przewiduje również wprowadzenie ograniczeń o charakterze formalnym. Polegają one na objęciu określonych rodzajów zrzeszeń obowiązkiem rejestracji zgodnie z trybem przewidzianym przez ustawodawcę. Jednocześnie dopuszcza się poddanie zrzeszeń nadzorowi odpowiednich organów władzy publicznej (art. 58 ust. 3 Konstytucji).

Trzecim ważnym elementem konstytucyjnej regulacji wolności zrzeszania się jest przyznanie sądom kompetencji w zakresie orzekania w sprawie odmowy rejestracji lub zakazu działania zrzeszeń (art. 58 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji). Unormowanie to potwierdza, że korzystanie z wolności zrzeszania się nie ma charakteru absolutnego i musi się zawsze mieścić w granicach wyznaczonych przez prawo. Powierzenie sądom rozstrzygania o tym, czy granice te zostały przekroczone, ma jednocześnie bardzo istotne znaczenie gwarancyjne dla jednostek. Chroni przed arbitralnym działaniem państwa.

Wyrok TK z dnia 2 czerwca 2015 r., K 1/13, OTK-A 2015/6/80, Dz.U.2015/791

Standard: 1955 (pełna treść orzeczenia)