Ograniczenie substancji majątku komunalnego

Ograniczenie substancji majątku komunalnego samo w sobie nie przesądza o naruszeniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż wywłaszczenie na tle tego przepisu musi być ujmowane szeroko, trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku. Nie można zapominać, że okres zasadniczej przebudowy stosunków własnościowych w Polsce nie uległ jeszcze zakończeniu; trwają prace legislacyjne nad projektami ustaw, które mogą doprowadzić do istotnych zmian stanu własności (reprywatyzacja i powszechne uwłaszczenie). Ponadto, warto podkreślić, część finansowo-prawna reformy administracji publicznej, zwłaszcza finansowanie zadań powiatów i samorządów województw, jest dopiero w toku realizacji. Można zatem powiedzieć, że ostateczny kształt majątkowo-finansowy samorządu stanowi pewną niewiadomą. Nie sposób wykluczyć, że udziały poszczególnych rodzajów dochodów w budżetach jednostek samorządu, przede wszystkim gmin, ulegną zasadniczym zmianom; miejsce dochodów z majątku własnego zajmie udział w podatkach. W tym stanie rzeczy, zmiany stanu własności komunalnej wynikające z norm o charakterze generalnym nie powinny być kwalifikowane jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Właściwą podstawę oceny stanowi w tym wypadku art. 165 i art. 167 konstytucji, który - ujmując w uproszczeniu - gwarantuje gminom zachowanie dochodów na poziomie niezbędnym do wykonania przypadających im zadań.

Dopuszczalność uszczuplenia praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego była już kilkakrotnie przedmiotem uwagi Trybunału. Wychodząc z założenia, że własność nie jest prawem absolutnym, Trybunał nie negował nigdy możliwości ingerowania przez ustawodawcę w sferę prawa przysługującego gminom, w tym - odjęcia własności. Ze względu na specyficzny status mienia komunalnego, jego ochrona podlega swoistej modyfikacji, stąd gminy "muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL" (K. 18/95, s. 21). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdza ten kierunek interpretacji norm konstytucyjnych gwarantujących własność jednostek samorządu terytorialnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że jednostki te zostały wyposażone w majątek na skutek rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej; ich własność wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej. Chronologia wydarzeń: komunalizacja mienia państwowego, uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenie spółdzielni, reprywatyzacja, itd., w pewnym sensie stanowi efekt zdarzeń pozaprawnych, takich jak ścieranie się koncepcji ekonomicznych, czy politycznych. Wszystkich tych przemian nie można odrzucić tylko z tego powodu, że reforma administracyjna, której skutkiem było "rozparcelowanie" mienia państwowego, wyprzedziła w czasie inne reformy. Jednostki samorządu terytorialnego muszą więc liczyć się z koniecznością ponoszenia części kosztu tych reform, choć - jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału - "im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe" (K. 18/95, op.cit,. s. 21).

Uznając dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, Trybunał Konstytucyjny - w nawiązaniu do swych poprzednich wypowiedzi - zwraca uwagę, że ingerencja ustawodawcy nie może być sprzeczna z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu.

Przyznanie prawa własności na preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku, często związanego ze szczególnym poświęceniem w walce o wolność i suwerenność narodu. Wynagrodzenie krzywd czyni zadość zasadom sprawiedliwości społecznej, realizuje postulaty sprawiedliwości wyrównawczej. Dlatego utrata dochodów gmin w zakresie, w jakim stanowi ona cenę realizacji tego celu, nie narusza konstytucji. Strata finansowa związana z przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6 ustawy nieodpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, choć jest realnym ubytkiem dochodów gmin, musi być przez nie zaakceptowana. W pozostałym zakresie uszczuplenie praw jednostek samorządu terytorialnego nie służyło realizacji wartości konstytucyjnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z powołanych wyżej przepisów pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie wieczyste stanowi jednocześnie naruszenie przysługujących im praw majątkowych.

Art. 167 ust. 2 konstytucji wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Z przepisu tego nie wynika, co oczywiste, gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, gdyż dochód ten jest bardzo zróżnicowany i w jakiejś mierze zależy od sposobu zarządzania i gospodarności poszczególnych jednostek. Jednak, jest także rzeczą oczywistą, że "poziom i struktura dochodów z majątku gminy w największym stopniu zależą od skali majątkowego wyposażenia gmin" (Z. Gilowska, System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 100). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że tej prostej zależności między stanem majątkowym gmin a ich kondycją finansową nie można pomijać przy ocenie zaskarżonej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że o sprzeczności z konstytucją ustawy nie decyduje sam fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, lecz warunki, na jakich to przekształcenie się dokonuje. Zarówno przywileje użytkowników wieczystych, jak i uszczerbek dobra wspólnego, które decydują o naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, wynikają ze szczególnie korzystnych - w zestawieniu z zasadami ogólnymi - warunków finansowych przekształcenia. Usunięcie przepisów decydujących o uprzywilejowanym charakterze nabycia własności osłabia zarzut sprzeczności z art. 2 konstytucji i prowadzi do zrównania w prawach wszystkich użytkowników wieczystych, którzy korzystają z możliwości przekształcenia swego prawa we własność.

Wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000/3/87, Dz.U.2000/28/352

Standard: 236 (pełna treść orzeczenia)