Wezwanie do zmiany czasu, miejsca i trasy zgromadzenia

Realizowanie wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji nie może sprowadzać się do nadawania jej cech wolności absolutnej. Korzystanie z gwarancji konstytucyjnych nie oznacza możliwości zorganizowania pokojowego zgromadzenia każdej liczby uczestników w każdych okolicznościach, w dowolnie wybranym miejscu i czasie. Wykonywanie wolności zgromadzeń, mające w swej istocie charakter grupowy, musi zawsze uwzględniać status jednostek niedziałających na podstawie art. 57 Konstytucji, ale pragnących - w danej sytuacji - korzystać z innych przysługujących im wolności i praw. Wiąże się to z koniecznością dostosowania i uzgodnienia sposobu realizacji różnych, niekiedy rozbieżnych wolności i praw oraz rozstrzygania ewentualnych konfliktów. W tym kontekście postrzegać należy możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, na co wskazuje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przesłanką posłużenia się takim ograniczeniem przez ustawodawcę jest m.in. konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Oznacza to konstytucyjnie potwierdzoną możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie jednej wolności z uwagi na realizację innej. Ustawodawca jest uprawniony do wyznaczenia ram prawnych korzystania z wolności i praw jednostek z uwzględnieniem m.in. potrzeby zachowania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Mechanizm przewidziany przez ustawodawcę powinien być stosowany wyjątkowo, jedynie w sytuacjach realnego zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Może być wykorzystywany, jeżeli dochodzi do faktycznej kolizji między podmiotami korzystającymi z wolności zgromadzeń, a jej uniknięcie możliwe jest wyłącznie przez zmianę czasu, miejsca lub trasy przejścia jednego z planowanych zgromadzeń. To na organach władzy publicznej ciąży obowiązek wykazania, że w danych okolicznościach mamy faktycznie do czynienia z niemożliwą do usunięcia kolizją w sferze realizacji tej samej wolności. Nie wystarczy w tym kontekście stwierdzenie, że istotnie zachodzi tożsamość czasu, miejsca lub tras przejścia dwóch lub większej liczby zgromadzeń, których nie można od siebie oddzielić. Konieczne jest wykazanie faktycznego i realnego zagrożenia wynikającego z planów przeprowadzenia zgromadzeń o podobnym rozmiarze, w tym samym miejscu i czasie. Inaczej ocenić należy zagrożenie związane z zebraniem manifestantów, którzy chcą wyrazić swoje poglądy w konkretnym miejscu. Inaczej natomiast zgromadzenie mające charakter przemarszu. W obu wypadkach kolizja w sferze korzystania z wolności zgromadzeń przybierać będzie inną postać. Wymagać będzie przez to od organów władzy publicznej oceny dostosowanej do sytuacji oraz faktycznych możliwości zabezpieczenia obu typów zgromadzeń publicznych.

Punktem wyjścia dokonania takiej oceny przez organy władzy publicznej musi być zawsze domniemanie pokojowego charakteru zgłoszonych zgromadzeń. Ocena realności zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego nie może opierać się wyłącznie na szacowanej liczbie uczestników. Istnienie relacji między liczbą osób biorących udział w zgromadzeniu a liczbą zagrożeń związanych z takim wydarzeniem ma pewne uzasadnienie. Nie może jednak prowadzić do przyjmowania prostych zależności w tym zakresie. Z tego względu ocena sytuacji faktycznego i realnego zagrożenia, wynikającego z faktu notyfikowania kilku zgromadzeń w podobnym lub tożsamym czasie i miejscu, pozostawiona jest organom władzy publicznej. Dopiero stwierdzenie braku możliwości rozwiązania konfliktu otwiera dopuszczalność zastosowania dalszej części procedury przewidzianej przez ustawodawcę, zakładającej podjęcie określonych działań - tym razem - przez organizatorów planowanych zgromadzeń.

Ograniczenie wolności zgromadzeń na podstawie art. 6 ust. 2b i w art. 7a prawa o zgromadzeniach może dotyczyć tylko takiej kolizji w sferze korzystania z tej samej wolności, której nie da się uniknąć inaczej, jak tylko przez zmianę parametrów jednego ze zgromadzeń lub większej liczby planowanych zgromadzeń. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział zastosowanie procedury określonej w art. 7a prawa o zgromadzeniach. Zakłada ona - zgodnie z ust. 1 tego przepisu - wystąpienie do organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Występując do organizatora, organ gminy załącza także informacje na temat czasu i miejsca przejścia wcześniej zgłoszonego zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Przepisy te należy rozumieć jako stwarzające okazję do rozwiązania konfliktu zaistniałego w związku z kolidującymi ze sobą zgromadzeniami publicznymi. Rozwiązanie to ma nastąpić w drodze kompromisu, którego warunki określić ma sam organizator zgromadzenia. Jemu powierzono dokonanie zmiany okoliczności planowanego przez siebie zgromadzenia w taki sposób, aby uniknąć kolizji z innymi zgłoszonymi uprzednio zgromadzeniami.

Wezwanie, o którym mowa w art. 7a ust. 1 analizowanej ustawy, prowadzi niewątpliwie do ograniczenia wolności kolejnych organizatorów zgłaszających zamiar odbycia zgromadzenia w tym samym czasie i miejscu co już uprzednio notyfikowane. Ograniczenie to jest jednak konieczne dla ochrony wolności zgromadzeń osób, które chcą z niej korzystać w danym miejscu i czasie, a przy tym zgłosili już ten zamiar właściwemu organowi gminy. W tej sytuacji kolejne zawiadomienie, prowadzące do powstania faktycznej kolizji większej liczby zgromadzeń planowanych w podobnych okolicznościach, musi zostać dostosowane do już istniejącej sytuacji. Adresat wezwania określonego w art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach ma szansę urzeczywistnienia w praktyce nakazu ochrony wolności innych osób. Dopiero rezygnując z zapewnienia takiej ochrony innym, pozbawia się jednocześnie możliwości korzystania z wolności zgromadzeń. Skutkuje to przewidzianym przez ustawodawcę zakazem zgromadzenia publicznego. Jeżeli bowiem rozwiązanie faktycznego konfliktu kilku zgromadzeń planowanych w tych samych okolicznościach nie jest możliwe inaczej, jak tylko przez zmianę terminu bądź miejsca jednego z nich, a wezwany do takiej zmiany organizator pozostaje bierny, wówczas musi podjąć działania właściwy organ władzy publicznej.

Rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2b oraz art. 7a prawa o zgromadzeniach, odczytywane jako mechanizm umożliwiający uniknięcie faktycznej kolizji kilku zgromadzeń, których odbycie się w tym samym czasie i miejscu mogłoby stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, nie jest sprzeczne z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie narusza istoty wolności zgromadzeń. Nie wprowadza automatycznego zakazu odbycia się większej liczby zgromadzeń zaplanowanych w tych samych bądź zbliżonych okolicznościach (czas, miejsce, liczba uczestników). Samo zastosowanie badanej procedury uzależnione jest od wykazania przez organ władzy publicznej realnego zagrożenia związanego z kolizją zgromadzeń, której nie da się uniknąć inaczej, jak tylko przez zmianę czasu, miejsca albo trasy przejścia uczestników. Dopiero takie okoliczności uzasadniają zastosowanie wezwania, o którym mowa w art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach.

Zastosowanie zasady pierwszeństwa zgłoszeń nie jest - samo w sobie - przejawem nierównego traktowania organizatorów, ale wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia konfliktu w sferze realizacji tej samej wolności. Nie można zatem - w odniesieniu do tego modelu - twierdzić, jak czynią to wnioskodawcy, o "dyskryminacji uczestników zgromadzeń zgłoszonych później dla zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom zgromadzenia zgłoszonego jako pierwsze". Trybunał podzielił pogląd, że organy władzy publicznej mają zapewnić ochronę uczestnikom zgromadzeń publicznych. Nie wyklucza to jednak istnienia mechanizmu ustawowego, który - właśnie z uwagi na istniejącą kolizję zgromadzeń zaplanowanych w tym samym czasie i miejscu oraz związane z tym realne zagrożenie dla uczestników takich zgrupowań i osób trzecich - przewidywać będzie od jednych organizatorów dostosowania swoich zamiarów do okoliczności wynikających z realizowania wolności przez innych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wywodzone z art. 78 Konstytucji oraz art. 13 konwencji prawo do skutecznego środka odwoławczego dotyczy tylko tych orzeczeń bądź decyzji, które rozstrzygają merytorycznie o wolnościach i prawach jednostki. Prawo do zaskarżenia nie może być utożsamiane z możliwością kwestionowania każdej czynności podejmowanej przez organ władzy publicznej w ramach toczącego się postępowania. Wezwanie, o którym mowa w art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach, nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej organizatora zgromadzenia. Może to nastąpić dopiero z chwilą wydania decyzji zakazującej zgromadzenia na podstawie art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. W myśl art. 9 ust. 2 prawa o zgromadzeniach organizator ma możliwość odwołania się od tej decyzji.

Środki odwoławcze - adekwatność i efektywność

Z art. 78 zdania pierwszego Konstytucji jednoznacznie wynika skierowany do prawodawcy postulat takiego kształtowania procedur, aby było przewidziane w nich prawo wniesienia przez stronę środka zaskarżenia. Zgodnie z orzecznictwem TK, do istoty analizowanego prawa należy możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia i decyzji zapadłych w pierwszej instancji. Ustawodawca ma zatem obowiązek nie tylko umożliwić zainteresowanej stronie prawo do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale i umożliwić organowi rozpatrującemu środek zaskarżenia merytoryczną ocenę prawidłowości uprzednio rozstrzygniętej sprawy (zob. wyrok z 26 listopada 2013 r., sygn. SK 33/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 124, cz. III, pkt 4.3.1). W myśl art. 78 zdania drugiego Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a w Konstytucji świadomie pozostawiono mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny wydanego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (zob. wyrok z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178, cz. III, pkt 2.2).

Wymóg efektywności kontroli rozstrzygnięć zapadłych w danej sprawie należy rozpatrywać w perspektywie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wnioskodawcy nie powołują się wprost na naruszenie tych gwarancji, ale postawiony przez nich zarzut nieefektywności procedury kontroli decyzji zakazujących zgromadzenia publicznego musi być postrzegany także na tle materialnych wymagań wyrażonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji mówiąc o efektywności określonej procedury, należy mieć na względzie taki sposób jej ukształtowania, który umożliwi sądową weryfikację indywidualnego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do jego celu.

Samo istnienie środka odwoławczego nie oznacza, że może być uznany za skuteczny. W orzecznictwie ETPC skuteczność rozumiana jest jako adekwatność i efektywność. To znaczy, po pierwsze, że środek odwoławczy umożliwiać ma rozstrzyganie o istocie naruszenia konkretnej wolności lub prawa, a po drugie, ma przewidywać odpowiednie naprawienie stwierdzonego naruszenia. Procedura, która nie zapewnia możliwości naprawienia naruszeń praw, uznawana jest za iluzoryczną, a przez to niespełniającą standardu wyznaczonego w art. 13 konwencji. W odniesieniu do wolności zgromadzeń dotyczy to takich rozstrzygnięć odwoławczych, które zapadają już po planowanej dacie zakazanych uprzednio zgromadzeń (zob. wyroki z: 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, skarga nr 1543/06, § 81; 21 października 2010 r. w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji, skarga nr 4916/07, 25924/08 i 14599/09, § 99; 12 czerwca 2012 r. w sprawie Genderdoc-M przeciwko Mołdawii, skarga nr 9106/06, § 35 i 37).

Wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., K 44/12, OTK-A 2014/8/92, Dz.U.2014/1327

Standard: 1941 (pełna treść orzeczenia)