Ustawowe kryterium liczebności zgromadzenia publicznego

Ustawodawca ma pewien margines swobody, decydując o warunkach formalnych, jakie powinni spełnić organizatorzy zgromadzeń publicznych. Może nakładać na nich, jak również na uczestników zgromadzeń, pewne obowiązki. Te zaś nie muszą mieć każdorazowo identycznego zakresu, ale mogą być zróżnicowane w zależności od charakteru danego zgromadzenia, jego liczebności czy czasu trwania. Dotyczy to chociażby obowiązku notyfikacji zgromadzenia, stanowiącego jedno z ograniczeń wolności zgromadzeń. Ustawodawca może rozstrzygnąć m.in. o takim ukształtowaniu tego obowiązku, aby dotyczył jednie zgromadzeń o określonej liczbie uczestników.

Konieczność zagwarantowania efektywnej możliwości korzystania z wolności zgromadzeń oznacza, że ustawodawca ma obowiązek ustanowienia odpowiednich rozwiązań prawnych. Określenie ich w prawie o zgromadzeniach lub w innych ustawach powinno dotyczyć zarówno zgromadzeń, które mają obowiązek dokonania notyfikacji, jak i zgromadzeń, na które nie nałożono takiego obowiązku. W szczególności dla zgromadzeń notyfikowanych czy zgromadzeń odbywających się w szczególnych miejscach, ustawodawca powinien wprowadzić dalej idące gwarancje efektywnego korzystania z wolności zgromadzeń. Dotyczy to chociażby stworzenia podstaw prawnych odróżnienia takich zgromadzeń m.in. od zbiegowisk.

Trybunał Konstytucyjny potwierdza możliwość posługiwania się przez ustawodawcę zróżnicowanymi rozwiązaniami, które będą dostosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu oraz innych okoliczności. Odmienne unormowanie obowiązków zgromadzeń publicznych nie może jednak przesądzać o całkowitym wyłączeniu konstytucyjnych gwarancji wolności zgromadzeń w odniesieniu do pewnej kategorii zgromadzeń. Ustawodawca nie może posługiwać się uregulowaniami, które pozostawią niektóre zgromadzenia całkowicie poza zakresem normowania, tak jak w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Skutkiem wprowadzenia tego rozwiązania jest bowiem całkowite pozbawienie ochrony prawnej pewnej grupy zgromadzeń, a więc tych, które obejmują mniej niż 15 osób.

Zgodnie z art. 57 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Wolność ta może podlegać ograniczeniom ustawowym, przy czym jej realizowanie następuje zawsze w grupie osób. Dotyczy to samej istoty zgromadzenia, którego byt uzależniony jest od zebrania się w jednym miejscu oraz w określonym czasie pewnej liczby osób tworzących grupę. Precyzyjne wskazanie liczebności takiej grupy nie stanowi jednak elementu konstrukcyjnego zgromadzenia, a przez to nie determinuje także zakresu wolności zgromadzeń na poziomie konstytucyjnym. Spełnienie kryterium liczebności zgromadzenia określonego w ustawie nie może być zatem traktowane jako warunek realizacji wolności przewidzianej w art. 57 Konstytucji. Wynika to z samej istoty tej wolności. Zgromadzenie zakłada grupowe i publiczne wyrażanie stanowisk i opinii w sposób odformalizowany, a więc bez konieczności tworzenia określonej struktury organizacyjnej. W tym konkretnym aspekcie różni się przez to od tej formy udziału w dyskursie publicznym, jaką przewiduje wolność zrzeszania się. Ta jest bowiem zawsze powiązana z określonym przez ustawodawcę typem dobrowolnego zrzeszenia, w ramach którego może być realizowana (art. 12 w związku z art. 58 Konstytucji).

Posłużenie się przez ustawodawcę definicją zgromadzenia jako zgrupowania obejmującego co najmniej 15 osób wprowadza element konstrukcyjny nieprzewidziany na gruncie konstytucyjnym. Uwzględniając treść art. 57 Konstytucji, trzeba zatem przyjąć, że zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników jest mniejsza niż wskazano w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Ocena wskazanego przepisu ustawy nie dotyczy więc samej definicji zgromadzenia, bo w tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma norma konstytucyjna. Problem związany z art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach polega na wyodrębnieniu określonej kategorii zgromadzeń publicznych - tworzonych przez co najmniej 15 osób - oraz objęciu ich zakresem gwarancji ustawowych. Powoduje to jednocześnie pozbawienie, a przynajmniej osłabienie na poziomie ustawowym ochrony pozostałych zgromadzeń. Dzieje się tak mimo gwarantowanej konstytucyjnie (art. 57 Konstytucji) oraz potwierdzonej przez ustawodawcę wolności pokojowego zgromadzania się każdego (art. 1 ust. 1 prawa o zgromadzeniach).

Pozostawienie pewnej grupy mniejszych zgromadzeń publicznych poza zakresem normowania w ustawie o zgromadzeniach może skłaniać do uznawania takich zgrupowań za nielegalne, jak również kwalifikowania ich jako zbiegowiska. Jest to możliwe z uwagi na brak istnienia jednoznacznej dystynkcji między pojęciami zbiegowiska publicznego oraz zgromadzenia publicznego. Wynika to głównie z powszechnego definiowania zbiegowisk za pomocą cech charakterystycznych dla zgromadzeń.

Wyłączenie pewnej kategorii zgromadzeń z zakresu normowania ustawą o zgromadzeniach publicznych oznacza m.in. brak objęcia takich zgrupowań wymogiem notyfikacyjnym. Organy władzy publicznej nie mają więc obowiązku zapewnienia takim zgromadzeniom ochrony. Nie ma też podstawy prawnej umożliwiającej organizatorom zgromadzeń złożonych z 14 lub mniejszej liczby uczestników zawiadomienie odpowiedniego organu o planach przeprowadzenia demonstracji, jej celach, miejscu i czasie trwania. Nie mają oni zatem możliwości podjęcia działań, które nadawałyby planowanemu zgrupowaniu mniejszej liczby osób wymiar zgromadzenia zorganizowanego. To zaś pozwala na traktowanie takiego zgrupowania jak zbiegowisko, które wyróżniać ma właśnie brak zorganizowanego charakteru.

Kontrolowany art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach powoduje ograniczenie gwarancji ustawowych dla zgromadzeń, w których uczestniczy 14 lub mniej osób. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie to nie spełnia kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", a tym samym ma charakter arbitralny. Ustanowienie przesłanki liczebności uczestników jako warunku ustawowej identyfikacji zgromadzenia nie jest również uzasadnione dążeniem do ochrony którejkolwiek z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim nie gwarantuje dostatecznej ochrony prawnej zgromadzeniom poniżej 15 osób, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wadliwość kontrolowanego przepisu prawa o zgromadzeniach nie wiąże się z tym, co ustawodawca w nim uregulował, ale dotyczy pominięcia materii niezbędnej dla pełnego realizowania wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. W wyniku niniejszego wyroku kwestionowany przepis ustawy nie traci zatem mocy obowiązującej ani nie zmienia obecnego brzmienia. Jest jedynie konieczna niezwłoczna interwencja ustawodawcy w celu uzupełnienia wspomnianej regulacji w taki sposób, który zapewni realizację normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 57 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., K 44/12

Standard: 1940 (pełna treść orzeczenia)