Obowiązek przejmowania „niechcianych nieruchomości"

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w sprawie konstytucyjności przepisów umożliwiających lub nakazujących gminom przejęcie określonych nieruchomości. W szczególności swoje stanowisko w sprawie przekazywania zakładowych budynków i lokali mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe wyraził w orzeczeniu z 17 października 1995 r. (sygn. K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30). Uznał wówczas zgodność art. 5 ust. 1 u.z.p.b.m. m.in. z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.

W dokonanej wówczas ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawa ta nawiązywała do innych regulacji dotyczących uporządkowania sytuacji prawnej gruntów pozostających uprzednio w zasobie jednolitej własności państwowej i w efekcie pomnażała zasób mienia komunalnego w podobny sposób jak ustawy dotyczące komunalizacji mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) oraz ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Powstanie gmin, jako nowych osób prawnych, wymagało stworzenia podstawy majątkowej dla ich działalności, co dokonało się kosztem uszczuplenia zasobu jednolitej własności państwowej. Nie można także ustawodawcy stawiać zarzutu, że wyposażenie gmin w majątek przedsiębiorstw państwowych nie nastąpiło ex lege, jak w wypadku ustaw komunalizacyjnych, lecz zostało rozłożone w czasie, co mogło rodzić krytyczne uwagi co do tempa zamierzonego procesu.

Trybunał Konstytucyjny świadom był faktu ograniczenia gmin w ich prawach do mienia komunalnego, polegającego na faktycznym obowiązku zawierania umów przekazania na ich rzecz nieruchomości. Za zgodnością z wyrażoną w Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego przemawiał jednak wówczas cel regulacji wprowadzonej w interesie publicznym. Z jednej strony chodziło o umożliwienie nierentownym przedsiębiorstwom państwowym działania w warunkach konkurencji rynkowej z innymi przedsiębiorstwami przez ułatwienie im wyzbywania się nieproduktywnego majątku, z drugiej strony - uporządkowanie systemu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w okresie transformacji społeczno-gospodarczej przez usunięcie z systemu prawnego kategorii mieszkań zakładowych. Przejęcie zakładowych budynków i lokali mieszkalnych przez gminy służyć miało ujednoliceniu zarządu dla najemców lokali mieszkalnych, zapewnieniu ochrony uprawnień dotychczasowych najemców mieszkań zakładowych oraz przyspieszenie procesów dochodzenia do mechanizmów rynkowych w gospodarowaniu zasobami mieszkaniowymi.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił wówczas, że gminy powołane są do realizacji zadań i sprawowania funkcji o charakterze publicznym na rzecz wspólnoty i społeczności lokalnej. Jednym z zadań publicznych określonych w Konstytucji jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jego realizacja wymaga wyposażenia gminy w niezbędne składniki majątkowe i środki finansowe. Stąd własności komunalnej i sposobów jej nabywania przez gminy nie można traktować tylko w aspektach cywilistycznych.

Wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. zaczął obowiązywać jej art. 165, który gwarantuje ochronę osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowych oraz poddające ochronie sądowej ich samodzielność. Przepis ten uznawany jest za źródło prywatnoprawnej podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego.

W wyroku z 15 marca 2005 r. (sygn. K 9/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24), Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność m.in. z art. 2 i art. 165 Konstytucji art. 179 k.c. znowelizowanego w 2003 r. i nakładającego na gminę obowiązek przejęcia nieruchomości, której zrzekł się jej dotychczasowy właściciel. Przepis ten przewidywał, że każdy właściciel nieruchomości mógł się jej skutecznie zrzec bez wymogu uzyskania zgody organu władzy publicznej. Nieruchomość, której właściciel się zrzekł, stawała się z mocy prawa własnością gminy, na obszarze której była położona (poprzednio przed 2003 r. - Skarbu Państwa). Trybunał Konstytucyjny uznał, że powodem wprowadzenia zmiany przepisu była chęć narzucenia gminom, za pomocą narzędzi cywilnoprawnych, statusu właściciela niechcianych nieruchomości. Przepis art. 179 k.c. miał charakter ogólny w tym sensie, że dotyczył każdego rodzaju nieruchomości: gruntowej, budynkowej i lokalowej i nie różnicował kategorii podmiotów uprawnionych do zrzeczenia.

Ustawą z dnia 23 lipca 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 163, poz. 1012) wprowadzono do kodeksu cywilnego instytucję przekazania nieruchomości. Zgodnie z art. 9021 k.c. przez umowę przekazania nieruchomości jej właściciel zobowiązuje się nieodpłatnie przenieść na gminę albo na Skarb Państwa własność nieruchomości. Skarb Państwa może zawrzeć umowę przekazania nieruchomości, gdy gmina miejsca położenia całej albo części nieruchomości nie skorzystała z zaproszenia do jej zawarcia w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia zaproszenia przez właściciela nieruchomości.

W wyroku z 26 września 2006 r. (sygn. K 1/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110) Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL) przepisu art. 8a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wprowadzonego w 2004 r., nakładającego na gminy obowiązek nieodpłatnego przejęcia od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nieruchomości gruntowych, budynkowych oraz lokali wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, dokonywanego dotychczas na ogólnych zasadach prawa cywilnego na podstawie dobrowolnych umów z jednostkami samorządu terytorialnego. Celem wspomnianego przepisu było przyspieszenie odciążenia WAM z zadania gospodarowania nieruchomościami lokalowymi zbędnymi z punktu widzenia funkcjonowania Agencji, nieprzeznaczonymi na zakwaterowanie Sił Zbrojnych.

Podobnie w wyroku z 28 listopada 2006 r. (sygn. P 31/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 155) Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z art. 165 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. u.z.p.b.m. w zakresie, w jakim na podstawie art. 40a ust. 10 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) znajdował zastosowanie do roszczenia jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa - Lasy Państwowe o zawarcie nieodpłatnej umowy przekazania gminie lokali wraz z gruntami i przynależnościami niezbędnymi do korzystania z tego lokalu. Zasadniczym celem regulacji zawartej w art. 40a ustawy o lasach było umożliwienie pracownikom i byłym pracownikom leśnictwa nabywania mieszkań z prawem pierwszeństwa ich wykupu na warunkach preferencyjnych. Dopiero w sytuacji długotrwałego braku zainteresowania ze strony osób dysponujących prawem pierwszeństwa, niesprzedane lokale mogły zostać przekazane nieodpłatnie gminie na podstawie oświadczenia Lasów Państwowych o zamiarze przekazania lokalu wraz ze stosowną dokumentacją. Złożenie takiego oświadczenia kreowało obowiązek przejęcia lokalu przez gminę i to nawet w sytuacji braku kompletnej dokumentacji budynku. Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas, że ustawodawca nakładając na gminy obowiązek przejmowania wbrew ich woli lokali mieszkalnych, znajdujących się w zasobach Lasów Państwowych, naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności gmin.

Warto podkreślić, że w wyroku z 28 listopada 2006 r. (sygn. P 31/05) Trybunał Konstytucyjny odstąpił od sposobu argumentacji wyrażonego w orzeczeniu z 17 października 1995 r. (sygn. K. 10/95). Ocena zgodności art. 5 ust. 1 u.z.p.b.m. z punktu widzenia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego nastąpiła w odmiennej sytuacji gospodarczo-politycznej cechującej się większą koniecznością dostosowywania stosunków cywilnoprawnych w sferze gospodarczej do zmian niesionych głębokimi przeobrażeniami ustrojowymi z początku lat 90 XX wieku. Przeobrażenia te wymagały nowego podejścia do funkcji przedsiębiorstwa państwowego, uporządkowania stosunków prawno-rzeczowych dotyczących gruntów, oparcia stosunków powstających w związku z korzystaniem z cudzych lokali mieszkalnych o normy prawa cywilnego. Nie można jednak obecnie twierdzić, że także i dziś gminy muszą liczyć się z daleko idącymi ograniczeniami przyznanych im praw majątkowych, ilekroć jeszcze wymaga tego porządkowanie spuścizny okresu PRL, nieprzystającej do obecnych warunków ustrojowych.

Trudno uznać obowiązek przejęcia niechcianego mienia za pomoc i wsparcie gmin w realizacji przydzielonego im zadania publicznego, jakim jest gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi. Przejęcie mienia PKP SA może stać się sposobem rozwiązania problemów konkretnych społeczności lokalnych związanych np. z niedostatkiem odpowiedniej liczby mieszkań komunalnych. O tym, czy jest to rozwiązanie korzystne, powinien jednak decydować lokalny samorząd, m.in. składając odpowiednie oświadczenie woli i zawierając umowę przejęcia nieruchomości. Przymusowe przejęcie nieruchomości - wbrew wyrażonej woli gmin - może okazać się dla gmin zdecydowanie niekorzystne. Nieoczekiwane przejęcie np. zdewastowanych nieruchomości może powodować dodatkowe obciążenia w napiętych budżetach gmin, co oznacza dezintegrację budżetu i finansów gmin w trakcie roku budżetowego oraz konieczność przesunięcia (odebrania) przydzielonych już środków na inne cele, by utrzymać przekazaną nieruchomość.

Z punktu widzenia omawianej problematyki nie może mieć decydującego znaczenia to, iż przymusowym właścicielem przejmowanej nieruchomości staje się gmina jako podmiot ze swej natury predestynowany do wykonywania własności w odniesieniu do zasobów mieszkaniowych (i towarzyszących im obiektów infrastruktury technicznej i społecznej). Jest oczywiste, że gmina jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do działalności służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, jako jednego z podstawowych zadań publicznych. Jest także o wiele bardziej przygotowana do gospodarowania zasobami mieszkaniowymi niż przykładowo przedsiębiorstwa państwowe i spółki z udziałem Skarbu Państwa (podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217). Do zadań własnych gmin należy bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych oraz gospodarowanie nieruchomościami, stąd gmina wydaje się podmiotem najbardziej predestynowanym do przejęcia budynków i lokali mieszkalnych znajdujących się na jej obszarze. Przejmowane nieruchomości mają też określoną wartość majątkową, a po ich przejęciu gmina może nimi rozporządzać oraz ubiegać się o dotację celową z budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny dostrzega jednak, że zasada pomocniczości powinna być rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie - wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe (zob. wyrok z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11). Ustrojową konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości stanowi zasada decentralizacji zadań publicznych. Stanowi ona podstawę do określenia istoty zadań publicznych, do dokonania podziału tych zadań między samorząd terytorialny i państwo (zob. wyrok z 7 grudnia 2005 r., sygn. Kp 3/05).

Należy podkreślić, że "wiodąca" rola gminy w gospodarce lokalami nie ma znaczenia rozstrzygającego, gdyż gmina odgrywa tę rolę w odniesieniu do już istniejącego gminnego zasobu nieruchomości. Nie można także zapominać, że nie tylko na gminach, ale zwłaszcza na Skarbie Państwa ciąży obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 Konstytucji) i nawet tworzenie i utrzymywanie mieszkań zakładowych np. przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa może być jednym ze sposobów realizacji tego zadania (zob. wyrok z 28 listopada 2006 r., sygn. P 31/05).

Kształtując za pomocą instrumentów prywatnoprawnych sferę majątkową gmin, ustawodawca musi zachować podstawowe standardy rządzące obrotem cywilnoprawnym w demokratycznym państwie prawa. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, iż art. 81 ust. 5 ustawy o komercjalizacji PKP narusza art. 2 Konstytucji przez to, że na skutek przeniesienia własności niechcianej nieruchomości na gminy zostają przerzucone na nie zobowiązania indywidualnego podmiotu - PKP SA - o wymiarze majątkowym, w tym konieczność ponoszenia nieprzewidzianych i niedających się wcześniej zaplanować nakładów na remonty nieruchomości i ich rewitalizację, co nie pozostaje bez wpływu na zdolność gminy do realizacji jej publicznoprawnych zadań w stosunku do ogółu mieszkańców. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 marca 2005 r. (sygn. K 9/04), w konsekwencji cała wspólnota zostaje obciążona kosztami, które powinien ponieść jeden podmiot - dotychczasowy właściciel nieruchomości. Takie rozwiązanie budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej, którą Rzeczpospolita Polska ma urzeczywistniać. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli. Chodzi przede wszystkim o zasadę sprawiedliwości pojmowaną jako czynnik prowadzący do słusznego lub - inaczej - sprawiedliwego wyważenia interesu ogółu (dobra wspólnego) i interesów jednostki (zob. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98).

Wyrok TK z dnia 21 października 2008 r., P 2/08, OTK-A 2008/8/139, Dz.U.2008/193/1196

Standard: 235 (pełna treść orzeczenia)