Ograniczenia wolność zgromadzania się

Wolność zgromadzeń nie jest wolnością nieograniczoną. Art. 57 zdanie drugie Konstytucji przewiduje możliwość jej ograniczenia w drodze ustawy. Nie znaczy to jednak, że ustawodawca może w dowolny sposób decydować o treści i zakresie ograniczeń wolności zgromadzeń. Przepis ten nie wyłącza bowiem stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, który mówi o konieczności zachowania przez ustawodawcę zwykłego miary w ograniczeniach konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia zatem po pierwsze - mogą być ustanowione tylko w ustawie, po drugie - mogą być ustanowione tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych wartości (bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), po trzecie - nie mogą naruszać istoty danej wolności lub prawa.

Wymóg "konieczności w demokratycznym państwie" oznacza - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - nakaz zachowania zasady proporcjonalności. Z zasady tej wynika nakaz :

1) stosowania środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów;

2) stosowania środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki;

3) zachowania odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę. Ograniczenia wolności zgromadzeń, ustanawiane na podstawie art. 57 zdanie drugie Konstytucji, muszą spełniać wszystkie wymienione wymogi konstytucyjne, zawarte w art. 31 ust. 3 (zob. wyrok o sygn. K. 34/99).

Test konieczności ograniczenia, w wypadku konstytucyjnej wolności zgromadzeń, musi uwzględniać funkcje zgromadzeń jako narzędzia demokratycznego dyskursu.

Wolność zgromadzeń, podobnie jak wolność prasy (podniesiona wszak w art. 14 Konstytucji do rangi zasad ustrojowych), jest jednym z fundamentów demokratycznego społeczeństwa i stanowi jeden z warunków jego prawidłowego rozwoju, jak również - już jako konstytucyjne prawo podstawowe - warunek samorealizacji każdego człowieka. Wolności, w ramach których odbywa się dyskurs publiczny, są gwarantem ustroju demokratycznego opartego na poszanowaniu praw mniejszości, umożliwiają pluralistyczną deliberację publiczną, a także obieg informacji i krytykę społeczną, utrudniają manipulacje prawem i jego stosowaniem.

Wolność zgromadzeń (podobnie jak wolność komunikacji medialnej) służy krytyce społecznej i przejrzystości w życiu publicznym. Także sprowokowanie dyskusji o ważnym problemie poruszającym opinię społeczną oraz spowodowanie reakcji oficjalnej władz (np. dochodzenia) jest głównym zadaniem zgromadzeń, podobnie jak komunikacji medialnej.

Każde zabranie głosu służące powstawaniu i sprawnemu funkcjonowaniu dobrze poinformowanego społeczeństwa, zdolnego podejmować świadome decyzje dotyczące kwestii mających wpływ na problemy społeczne, jest dyskusją o społecznym znaczeniu. Konieczne jest zatem, aby niezbędne ograniczenia wolności zgromadzeń, w imię ochrony jednostki, nie prowadziły do zamrożenia debaty społecznej i wymuszonego milczenia o nieujawnionych zjawiskach. Dlatego ocena proporcjonalności ograniczeń wolności zgromadzeń musi być prowadzona z uwzględnieniem surowych kryteriów "niezbędności" ograniczenia.

Ograniczenie sfery wolności zgromadzeń na poziomie ustawowym można odnaleźć nie tylko samej w ustawie o zgromadzeniach, ale także w prawie drogowym i w prawie wykroczeń.

Artykuł 2 prawa o zgromadzeniach nawiązuje do podstawowych wartości konstytucyjnych, które mogą być przesłankami ograniczenia wolności zgromadzenia: ochrona bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego, ochrona zdrowia lub moralności publicznej albo praw lub wolności innych osób. W efekcie nowelizacji ustawy dodano także jako przesłankę ograniczenia wolności zgromadzeń konieczność ochrony Pomników Zagłady w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412). Ta szczegółowo wymieniona przesłanka mieści się w istocie w konstytucyjnej wartości ochrony moralności publicznej, wymienionej również w art. 31 ust. 3 Konstytucji jako jedna z przesłanek ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.

Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. Kp 1/04, stwierdził, że art. 2 prawa o zgromadzeniach odpowiada uznanym standardom demokratycznym zawartym w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych. Przepis art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt) wskazuje, że ustawowe ograniczenia wolności zgromadzeń muszą być konieczne i mogą być ustanawiane w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, porządku publicznego bądź dla ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Podobnie sformułowane standardy ograniczenia wolności zgromadzeń przewiduje Konwencja, w której w art. 11, oprócz wymienionych wyżej przyczyn określonych w art. 21 Paktu, wymienia się również "ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu", a ponadto wskazuje na możliwość ograniczeń w korzystaniu z wolności zgromadzeń i wolności stowarzyszania się (tutaj te wolności ujęte są wspólnie) przez "członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej".

Kolejny przepis prawa o zgromadzeniach - art. 3 ust. 2 ogranicza konstytucyjną wolność zgromadzeń, zakazując uczestnictwa w zgromadzeniach osobom posiadającym przy sobie "broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia". To ograniczenie wolności zgromadzeń nie budzi wątpliwości (także w świetle standardów międzynarodowych - por. art. 11 Konwencji). Dopuszczenie do uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym takich osób stanowiłoby poważne zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia, a w rezultacie dla wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 10 lipca 2008 r., P 15/08

 

Standard: 1936 (pełna treść orzeczenia)

Ograniczenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń określonej w art. 57 Konstytucji mogą być ustanowione jedynie w drodze ustawy, przy czym zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i jedynie dla ochrony wartości wskazanych w tym przepisie.

Przepis art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. wskazuje, że ustawowe ograniczenia wolności zgromadzeń muszą być konieczne i mogą być ustanawiane w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, porządku publicznego bądź dla ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób. Podobnie określone są dopuszczalne standardy ograniczenia wolności zgromadzeń w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r.

Art. 11 Konwencji, obok wymienionych wyżej przyczyn zawartych w art. 21 Paktu, wymienia również "ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu", a ponadto wskazuje na możliwość ograniczeń w korzystaniu z wolności zgromadzeń i wolności stowarzyszania się (tutaj te wolności ujęte są wspólnie) przez "członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej".

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. ogranicza konstytucyjną wolność zgromadzeń zakazując uczestnictwa w zgromadzeniach osobom posiadającym przy sobie "broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia". To ograniczenie wolności zgromadzeń nie budzi wątpliwości. Dopuszczenie do uczestnictwa w zgromadzeniu publicznym takich osób stanowiłoby poważne zagrożenie dla pokojowego charakteru zgromadzenia, a w rezultacie dla wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powyższe ograniczenie jest więc ograniczeniem prewencyjnym. Nie musi wynikać z oceny zachowania osoby posiadającej broń lub inne niebezpieczne narzędzie. Sam fakt posiadania broni, materiałów wybuchowych lub innych niebezpiecznych narzędzi w wysokim stopniu uprawdopodabnia zagrożenie dla pokojowego przebiegu zgromadzenia.

Wyrok TK z dnia 10 listopada 2004 r., Kp 1/04

Standard: 1937 (pełna treść orzeczenia)