Zgromadzenie niezarejestrowane - obowiązek notyfikacji zgromadzenia i skutki jej braku

Notyfikowanie zgromadzeń ma istotne znaczenie informacyjne, a w efekcie odgrywa także ważną rolę gwarancyjną z punktu widzenia jednostki. Pozwala bowiem organom władzy publicznej na podjęcie działań umożliwiających realizowanie wolności pokojowego zgromadzania się. Poinformowanie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w określonym miejscu i czasie obliguje właściwe organy władzy do zapewnienia ochrony osobom organizującym to przedsięwzięcie oraz biorącym w nim udział. Na ten obowiązek władz publicznych zwracał uwagę również ETPC (por. wyroki z: 21 czerwca 1988 r., w sprawie Plattform "Ärzte für das Leben" przeciwko Austrii, skarga nr 10126/82; 5 grudnia 2006 r. w sprawie Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01; 3 października 2013 r. w sprawie Kasparov i inni przeciwko Rosji, skarga nr 21613/07). Osoby zgłaszające zamiar odbycia zgromadzenia mogą oczekiwać, że notyfikowane przez nich zgromadzenie zostanie objęte niezbędnymi działaniami ochronnymi władzy publicznej. Gwarancyjny aspekt notyfikacji wiąże się również z wydaniem decyzji zakazującej odbycia się zgromadzenia. Chodzi tu o możliwość zapobiegania zwołaniu i przeprowadzeniu zgromadzeń, które stwarzają realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi bądź mają spowodować wystąpienie znacznych szkód materialnych. W tym wypadku notyfikacja stwarza organom władzy publicznej okazję do oceny charakteru zgromadzenia i ewentualnego stwierdzenia, że w danych okolicznościach nie ma ono charakteru pokojowego. Aspekt gwarancyjny wiąże się przy tym z umożliwieniem jednostkom weryfikacji takiej decyzji w odpowiednio ukształtowanej procedurze odwoławczej. Chodzi tu o stworzenie gwarancji prawnych, aby wszelkie pokojowe zgromadzenia publiczne mogły się odbyć w terminie i miejscu przewidzianym przez organizatorów oraz były objęte ochroną organów władzy publicznej.

Ustawowy wymóg notyfikacji polega na zawiadomieniu właściwego organu władzy publicznej o zamiarze zorganizowania i przeprowadzenia zgromadzenia publicznego. Tak ukształtowanego modelu regulowania granic wolności jednostki nie można utożsamiać z odmiennym w swej istocie modelem ubiegania się o zgodę na podjęcie określonej działalności. Notyfikowanie nie może być rozumiane jako składanie przez jednostkę wniosku o zezwolenie na korzystanie z wolności zgromadzeń. Możliwość korzystania z tej wolności wynika bowiem z samej istoty konstytucyjnej wolności przysługującej jednostce. W efekcie brak zawiadomienia bądź też uchybienia w formie nie mogą - same przez się - skutkować uznaniem tak notyfikowanego zgromadzenia publicznego za nielegalne. W przeciwnym razie zgłoszenie stawałoby się w istocie warunkiem zgromadzenia i przesądzało o możliwości jego przeprowadzenia. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał stanowisko, że niespełnienie przesłanki notyfikacji nie może prowadzić do uznania pokojowego zgromadzenia za wyjęte spod ochrony konstytucyjnej (zob. wyrok o sygn. P 15/08, cz. III, pkt 7.1). Pogląd ten nawiązuje do wypowiedzi orzeczniczych ETPC, w których również wskazywano, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie jest wystarczającą przesłanką uznania zgromadzenia za nielegalne (por. wyrok ETPC z 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom, skarga nr 25691/04).

Spełnienie wymogu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia publicznego nie jest warunkiem legalności takiego zgromadzenia. Notyfikacja i związane z tym przekazanie informacji o dacie, miejscu, czasie trwania i liczebności zgromadzenia umożliwić ma przygotowanie się organów władzy publicznej do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony uczestników takiego wydarzenia. Realizowanie takich zadań w odniesieniu do zgromadzeń, które nie zostały odpowiednio wcześniej notyfikowane, może być w praktyce utrudnione. Jeżeli zatem ustawodawca wprowadza zmiany nakazujące wcześniejsze niż dotychczas zawiadamianie o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia, może to powodować wyłączenie większej - niż miało to miejsce uprzednio - liczby zgromadzeń, których zaplanowanie i zorganizowanie z wyprzedzeniem kilku (niekiedy nawet 7) dni nie było możliwe. W tym sensie ograniczenie wolności zgromadzeń związane z wymogiem notyfikacji może objąć nie tylko zgromadzenia spontaniczne, organizowane w ciągu jednego dnia, bądź dwóch dni, ale również zgromadzenia zorganizowane, aczkolwiek nie z tak długim wyprzedzeniem czasowym, jakiego w praktyce wymaga ustawodawca.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie wolności zgromadzeń wynikające z wydłużenia terminu notyfikacji przyjętego w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w kontekście pozostałych regulacji, nie przechodzi pomyślnie testu proporcjonalności. Cele notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników, mogą być osiągnięte w krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony porządku publicznego (policja, straż miejska). Wydłużenie okresu notyfikacji do minimum 3 dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń. Wyłącza z zakresu regulacji ustawowej większą niż do tej pory grupę zgromadzeń, które są inicjowane w krótszym okresie, jako reakcja na bieżące wydarzenia w przestrzeni publicznej. W ocenie Trybunału, rozstrzygnięcie przyjęte przez ustawodawcę służyć ma nie tyle efektywniejszemu wykonaniu zadań ciążących na organach władzy publicznej, ile zapewnieniu tym organom większego komfortu pracy. Nie powoduje każdorazowo wydłużenia czasu przeznaczonego na ocenę zawiadomienia o mającym się odbyć zgromadzeniu. Niekiedy wymóg zachowania terminu 3 dni roboczych pokrywać się będzie z terminem 3-dniowym (np. jeżeli zawiadomienie przedłożono w poniedziałek w normalnym tygodniu pracy). Czasami organizator będzie natomiast musiał uwzględnić określony układ dat i dokonać notyfikacji z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym drugim wypadku nie wiąże się to jednak z wydłużeniem czasu na rozpatrzenie zawiadomienia, co można by uzasadnić potrzebą jego wnikliwszej analizy. Rozstrzygnięcie przyjęte w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach służyć ma jedynie zwolnieniu organów gminy z konieczności oceny zawiadomień poza dniami roboczymi. Prowadzi ono także do zachwiania równowagi proceduralnej przejawiającej się w przyznaniu organom władzy znacznie więcej czasu na dokonanie oceny notyfikowanego zgromadzenia oraz ewentualne wydanie decyzji o jego odmowie (co najmniej 3 dni robocze), niż organizatorowi takiego wydarzenia na odwołanie się od takiej decyzji (24 godziny od jej otrzymania - art. 9 ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Nie bez znaczenia jest także fakt, że ustalenie tego, który dzień jest w istocie rzeczy dniem roboczym, nie jest - w obecnym stanie prawnym - materią regulowaną przez ustawodawcę. Stwarza to dodatkową niepewność adresatów norm prawnych, którzy są zobligowani do podjęcia konkretnych działań w terminie wyznaczonym dniami roboczymi. To, który dzień w danym wypadku faktycznie jest dniem roboczym dla danego organu władzy publicznej, nie jest ściśle determinowane na poziomie ustawowym. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim określa obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., K 44/12, OTK-A 2014/8/92, Dz.U.2014/1327

Standard: 1934 (pełna treść orzeczenia)

Niedochowanie obowiązku notyfikacji zgromadzenia skutkuje odpowiedzialnością przewidzianą w art. 52 § 1 pkt 2 k.w.

Spośród istniejących dwóch modeli - zgłoszenie i zezwolenie - polski ustawodawca w prawie o zgromadzeniach z 1990 r. przyjął model zgłoszenia (zawiadamiania, czyli notyfikacji). Ustawodawca uznał, że jest to model w najpełniejszy sposób odpowiadający istocie regulacji wolności zgromadzeń jako wolności konstytucyjnej.

W wyroku w sprawie o sygn. K. 34/99, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że ustawodawca, wyznaczając granice praw wolnościowych, stoi przed koniecznością wyboru metody regulacji tych praw. Może on posłużyć się m.in. metodą regulacji polegającą na wyznaczeniu granic wolności oraz ustanowieniu sankcji karnych za przekroczenie tych granic. Przy przyjęciu takiego rozwiązania jednostka, podejmując określoną działalność, nie musi zawiadamiać organów administracji, ani tym bardziej ubiegać się o ich zezwolenie, musi jednak liczyć się z tym, że w razie naruszenia prawa zostaną wobec niej zastosowane sankcje karne.

Ustawodawca może nakazać jednostce zawiadomienie organu administracji publicznej o podjęciu bądź o zamiarze podjęcia określonej działalności, a jednocześnie przyznać temu organowi kompetencję do wydania zakazu tej działalności w ściśle określonych wypadkach. Ustawa może również uzależnić podjęcie określonej działalności od uzyskania zezwolenia organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że ocena, które środki są odpowiednio skuteczne dla realizacji określonych celów, należy przede wszystkim do ustawodawcy. Ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych. Do Trybunału Konstytucyjnego należy kontrola, czy zastosowane środki nie naruszają wymagań konstytucyjnych, w tym zachowania zasady proporcjonalności.

W prawie o zgromadzeniach nie określono formy, w jakiej ma być dokonane zawiadomienie o zgromadzeniu. Zastosowanie znajduje tu więc art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (zob. P. Suski, Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa 2007, s. 173).

Zawiadomienie powinno zawierać następujące dane:

1. imię, nazwisko, datę urodzenia i adres organizatora oraz nazwę i adres osoby prawnej lub innej organizacji, jeżeli w jej imieniu organizuje on zgromadzenie,
2. cel i program oraz język, w którym będą porozumiewać się uczestnicy zgromadzenia,
3. miejsce i datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania, przewidywaną liczbę uczestników oraz projektowaną trasę przejścia, jeżeli przewiduje się zmianę miejsca w czasie trwania zgromadzenia,
4. określenie planowanych przez organizatora środków służących zapewnieniu pokojowego przebiegu zgromadzenia oraz środków, o których dostarczenie zwraca się do organu gminy (art. 7 ust. 2 prawa o zgromadzeniach).

Art. 8 prawa o zgromadzeniach wymienia wypadki, w których organ gminy zakazuje zgromadzenia, a więc jeżeli:

1. jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie (prawo o zgromadzeniach) lub naruszają przepisy ustaw karnych,
2. odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Wziąwszy pod uwagę termin, w którym należy złożyć zawiadomienie, oraz treść zawiadomienia i możliwość wydania decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego, można dojść do wniosku, że celem notyfikacji (zgłoszenia) jest nie tylko formalna rejestracja zgromadzenia, ale przede wszystkim umożliwienie organom administracji publicznej podjęcie stosownych działań, z jednej strony mogących zapobiec zwołaniu zgromadzenia, którego cele są sprzeczne z ustawą, z drugiej jednak strony (gdy nie zachodzą okoliczności uzasadniające zakaz zgromadzenia) - zapewniających ochronę grupom organizującym zgromadzenie i biorącym w nim udział.

Zwolnienie zgromadzeń spontanicznych z powinności notyfikacji ograniczałoby jednocześnie działanie instrumentu gwarancyjnego, ochronnego, służącego realizacji wolności zgromadzeń.

Obowiązek zawiadomienia o zgromadzeniu ciąży na organizatorze zgromadzenia. Ponosi on więc odpowiedzialność za zwołanie zgromadzenia bez wymaganego zawiadomienia. Odpowiedzialność ponosi też osoba przewodnicząca takiemu zgromadzeniu (art. 52 § 1 pkt 2 k.w.).

Brak zawiadomienia lub złożenie go bez zachowania przewidzianych ustawowo terminów albo bez uwzględnienia koniecznych jego elementów nie może prowadzić "automatycznie", w oparciu o prowadzone a contrario wnioskowanie z art. 8 prawa zgromadzeń, do zakazu zgromadzenia, traktowanego w takim wypadku jako nielegalne. Za niedopuszczalnością takiego wnioskowania przemawiają argumenty natury systemowej i celowościowej.

Niezgłoszenie zgromadzenia organowi gminy stanowi samo w sobie wyłącznie naruszenie przepisów porządkowych (wymogów proceduralnych). Uchybienie notyfikacji nie może jednak powodować tak daleko idącej ingerencji władzy publicznej, aby samo "odbycie się" takiego nienotyfikowanego (notyfikowanego nieprawidłowo) zgromadzenia uzasadniało traktowanie go jako zgromadzenia zakazanego.

Jeżeli zgromadzenie miało charakter pokojowy, nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ani porządku publicznego i nie zostało rozwiązane przez odpowiedni organ, należy uznać legalność takiego zgromadzenia. Oceny legalności należy bowiem dokonywać przede wszystkim na podstawie uprawnień wynikających z normy konstytucyjnej, a nie tylko z przepisu proceduralnego.

Włoski Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niewypełnienie obowiązku notyfikacji nie skutkuje automatycznie nielegalnością zgromadzenia, ponieważ samo zawiadomienie nie jest warunkiem legalności zgromadzenia, jest jedynie obowiązkiem administracyjnym. Jego brak łącznie z wystąpieniem przesłanek związanych z niedochowaniem bezpieczeństwa lub porządku publicznego może dopiero uzasadniać uznanie zgromadzenia za nielegalne.

Także Trybunał Konstytucyjny Austrii w orzeczeniu z 30 listopada 1995 r. (sygn. akt B 2229/94) stwierdził, że również zgromadzenia spontaniczne, tj. takie, których terminowe zgłoszenie jest niemożliwe bez zagrożenia dla celu takiego zgromadzenia, należy kwalifikować jako zgromadzenie w rozumieniu ustawy - Prawo o zgromadzeniach. Samo niedopełnienie obowiązku zgłoszenia nie usprawiedliwia jednak rozwiązania zgromadzenia. Rozwiązanie musi być konieczne z jednego z powodów wymienionych w art. 11 ust. 2 EKPC.

Zgromadzenia niezarejestrowanego (brak notyfikacji) nie można utożsamiać ze zgromadzeniem zakazanym (nielegalnym). Taki zabieg kwalifikacyjny nie jest dopuszczalny nie tylko na płaszczyźnie konstytucyjnej (o czym wyżej, z uwagi na zasadę proporcjonalności ograniczenia), ale nawet na tle ustawy zwykłej, przy wykorzystaniu tradycyjnych metod wykładni. Argumentu w tym zakresie dostarcza literalne brzmienie art. 52 § l pkt 2 k.w. Przepis ten bowiem oddzielnie wymienia (z punktu widzenia objęcia ich penalizacją) przewodniczenie zgromadzeniom niezgłoszonym i zgromadzeniom zakazanym. Jasne jest zatem, że ustawodawca zwykły rozdziela te dwie kategorie.

Wyrok TK z dnia 10 lipca 2008 r., P 15/08

 

Standard: 27005 (pełna treść orzeczenia)