Ograniczenia wolności gospodarczej - charakterystyka

Trybunał zaznaczał, że art. 22 Konstytucji nie proklamuje samoistnie zasady wolności działalności gospodarczej. Przepis ten nie określa, "jaka jest treść tej wolności i sfera działań, które są realizacją wolności działalności gospodarczej", lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów ograniczenia wolności działalności gospodarczej (wyrok z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Trybunał zaznaczał też, że wyrażenie: "wolność działalności gospodarczej" należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej wykonywania (por. wyrok z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62).

Ustalając treść normatywną art. 22 Konstytucji, Trybunał w swoich orzeczeniach zwracał uwagę, że przepis ten określa dwojakiego rodzaju wymogi wprowadzania ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a mianowicie w płaszczyźnie formalnej wymaga, aby ograniczenia te były wprowadzane "tylko w drodze ustawy"; natomiast w płaszczyźnie materialnej ograniczenie wolności działalności gospodarczej winno znajdować uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym" (por. wyrok z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56).

Trybunał podkreślał w swoich orzeczeniach konieczność systemowej interpretacji treści normatywnych art. 22 Konstytucji, nie tylko ukazującej ścisłe powiązanie tego przepisu z art. 20 Konstytucji, ale także z innymi przepisami Konstytucji, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ustalając treści normatywne klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawartej w art. 22 Konstytucji, Trybunał zaznaczał, że w klauzuli tej mieszczą się także inne materialnoprawne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej niż te, które są wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji (bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, ochrona zdrowia, ochrona moralności publicznej, ochrona wolności i praw innych osób). Ustawodawca, powołując się na "ważny interes publiczny" uzasadniający ograniczenie wolności działalności gospodarczej, może się bowiem powołać również na inne przesłanki materialnoprawne niż te, które są wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale musi takie przesłanki uzasadnić przepisami lub wartościami konstytucyjnymi.

Uzasadniając przyczyny, dla których ograniczenie wolności działalności gospodarczej wynikające z art. 22 Konstytucji może mieć szerszy zakres niż ograniczenie innych praw lub wolności, Trybunał w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29), wyjaśniał, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości".

Z kolei w wyroku z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 212), Trybunał wyjaśniał, że konieczność ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, może wynikać nie tylko z przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz także z powodu międzynarodowych zobowiązań państwa polskiego. Trybunał uznał tę ostatnią przesłankę za "ważny interes publiczny".

Systemowa wykładnia ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, oznacza też, że do ograniczenia wolności działalności gospodarczej odnosi się zasada proporcjonalności, określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyjaśniając treści normatywne art. 22 Konstytucji w powiązaniu z treściami normatywnymi art. 31 ust. 3 Konstytucji, Trybunał w wyroku z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104), stwierdził między innymi: "Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu «ograniczenia koniecznego» zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji".

Wyrok TK z dnia 11 października 2011 r., OTK-A 2011/8/81, Dz.U.2011/240/1435

Standard: 1889 (pełna treść orzeczenia)

Art. 22 Konstytucji nie definiuje pojęcia ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Pojęcie te jest rozumiane w doktrynie szeroko bądź wąsko. Przedstawiciele nauki prawa wskazują, że szeroko rozumiane ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej obejmują wszelkie regulacje ustawowe, które odnoszą się do takich zagadnień jak: 1) ograniczenia natury policyjno-administracyjnej, 2) ogólne zasady wykonywania działalności gospodarczej, 3) obciążenia publicznoprawne, 4) zakazy konkurencji, 5) ewidencja i rejestry przedsiębiorców (por. M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków-Lublin 1997, s. 8-9; C. Kosikowski, Wolność działalności..., op. cit., s. 39). Z kolei wąsko rozumiane pojęcie ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej nie obejmuje takich regulacji ustawowych, które mają charakter uniwersalny i odnoszą się do wszystkich przedsiębiorców, stawiając im wymagania i obowiązki w zakresie: 1) legalizacji działalności gospodarczej poprzez uzyskiwanie wpisu w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, 2) obowiązków wobec statystyki publicznej, rejestracji podatkowej i w zakresie ubezpieczeń społecznych, 3) przestrzegania wymagań związanych z oznaczeniem przedsiębiorcy i jego towarów, 4) podstawowej organizacji finansów przedsiębiorstwa, właściwej dla jego formy organizacyjno-prawnej, 5) przestrzegania zasad ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa, moralności publicznej i ochrony środowiska, a także wymagań natury technicznej i technologicznej (policja gospodarcza), 6) zapewnienia wykonywania czynności objętych działalnością gospodarczą przez osoby posiadające wymagane uprawnienia zawodowe, 7) przestrzegania zasad pozyskiwania kontrahentów, 8) ochrony konkurencji i konsumentów, 9) obciążeń publicznoprawnych, 10) korzystania z pomocy publicznej, 11) przestrzegania norm prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, 12) kontroli i nadzoru państwowego (por. tamże, s. 47). Ponieważ tak rozumiane w doktrynie regulacje prawne - mimo że uciążliwe dla przedsiębiorców - nie mają na celu ograniczania przedsiębiorczości. Trybunał nie traktuje ich jako ograniczeń wolności prowadzenia działalności gospodarczej rozumianej jako prawo podmiotowe rekonstruowane z art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Właściwe ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej to takie regulacje prawne, które formułują bezwzględne lub względne zakazy podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zakazy o charakterze bezwzględnym mogą dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego analizowanej wolności. W aspekcie przedmiotowym dotyczą one np. tych czynności, które nie mogą być przedmiotem skutecznej prawnie umowy cywilnoprawnej bądź stanowią przestępstwo. (por. C. Kosikowski, tamże, s. 49). W aspekcie podmiotowym, przykładem bezwzględnego zakazu podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej jest zakaz podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez powiaty i województwa samorządowe w zakresie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (por. K. Kozłowski, Działalność gospodarcza a samorząd terytorialny, [w:] Zarys prawa samorządu terytorialnego, pod red. M. Ofiarskiej, J. Ciapały, Poznań 2001). Zakazy i ograniczenia o charakterze względnym natomiast mają inny charakter, gdyż istnieje możliwość ich uchylenia na wniosek zainteresowanego podmiotu i po spełnieniu przez niego ustawowych warunków podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej (por. C. Kosikowski, Wolność działalności ..., op.cit., s. 50).

W wyroku z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). Trybunał stwierdził, że: "Wolność wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej mieści w sobie niewątpliwie zarówno aspekt «ilościowy», związany ze swobodą określenia intensywności prowadzonej działalności, jak i «jakościowy», przez który rozumieć można swobodę określania zakresu prowadzonej działalności (terytorialnego, personalnego, rzeczowego). W zakresie wolności wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju mieści się więc także możliwość podejmowania takiej działalności we wszystkich tych obszarach życia gospodarczego, w których w świetle obowiązującego prawa nie jest zakazane jej prowadzenie. Oznacza to, że dokonując reglamentacji określonej dziedziny działalności gospodarczej, np. przez zastrzeżenie wykonywania określonych działań wyłącznie przez indywidualnie wskazane podmioty, organy władzy publicznej zawężają tym samym sferę wolności wykonywania działalności gospodarczej przez inne podmioty specjalizujące się w tej samej kategorii świadczonych usług. Wybór pewnych podmiotów do realizacji (na zasadzie wyłączności) pewnych zadań w ramach rynku określonego rodzaju usług skutkuje zawężeniem zakresu wolności innych uczestników tego rynku".

Art. 22 Konstytucji określa formalne i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 22 Konstytucji pełni dwojaką funkcję (zob. wyrok z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56). Po pierwsze traktować go należy jako wyrażenie jednej z zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), po drugie, może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Oczywiście, wolność działalności gospodarczej musi, w państwie współczesnym, podlegać różnego rodzaju ograniczeniom; wynika to chociażby z zaakcentowania w art. 20 socjalnego charakteru gospodarki rynkowej. Art. 22 formułuje jednak dwojakiego rodzaju ograniczenia wprowadzania owych ograniczeń. W płaszczyźnie materialnej wymaga, aby ograniczenia wolności gospodarczej znajdowały uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", a w płaszczyźnie formalnej - aby były wprowadzone "tylko w drodze ustawy". Ograniczenie wynikające z art. 22 Konstytucji znajduje uzasadnienie w ważnym interesie publicznym. Domniemanie konstytucyjności przepisu nie zostało zatem obalone, co skutkuje stwierdzeniem zgodności § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r. z art. 22 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 17 listopada 2010 r., SK 23/07, OTK-A 2010/9/103, Dz.U.2010/225/1473

Standard: 1891 (pełna treść orzeczenia)