Ograniczenia ze względu ochronę przyrody - gospodarka łowiecka w obwodzie łowieckim

Obwód łowiecki to obszar gruntów. Implikuje to stwierdzenie, że w związku z wiążącymi na tym obszarze normami prawa powszechnie obowiązującego, wyrażającymi określone nakazy i zakazy o charakterze administracyjnoprawnym, obwód łowiecki można kwalifikować jako obszar objęty swoistym reżimem administracyjnoprawnym (obszar specjalny).

Obwód łowiecki, choć wydzielony w trybie administracyjnym, nie jest jednostką podziału terytorialnego (tak T. Müller, Z. Zwolak, Prawo łowieckie z komentarzem oraz przepisami wykonawczymi i związkowymi, Warszawa 1998, s. 85). Podział terytorium kraju na obwody łowieckie nie powinien mieć bowiem charakteru zupełnego, na co wskazują zarówno kryteria tworzenia obwodów łowieckich (art. 23 ust. 1 in fine prawa łowieckiego), jak i liczne kategorie gruntów wyłączonych z mocy ustawy z obszarów obwodów łowieckich (art. 26 prawa łowieckiego). Niemniej jednak uchwały sejmików województw o podziale ich terytoriów na obwody łowieckie co do zasady prowadzą do wyznaczenia granic obwodów łowieckich obejmujących całość terytoriów województw oraz tereny większych miast (art. 26 pkt 2 prawa łowieckiego).

W definicji obwodu łowieckiego zaznaczono, że musi być to teren, "na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa".

Podstawowym skutkiem prawnym objęcia danej nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest obowiązek prowadzenia na terenie tej nieruchomości gospodarki łowieckiej przez podmiot niebędący jej właścicielem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 prawa łowieckiego gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców. Jednocześnie po stronie właścicieli powstaje obowiązek znoszenia działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej przez dzierżawców lub zarządców oraz obowiązek znoszenia wykonywania polowania przez uprawnione podmioty.

Podstawowym ograniczeniem prawa własności nieruchomości włączonej do obwodu łowieckiego jest obowiązek właściciela znoszenia wykonywania polowania na terenie jego nieruchomości. Analiza przepisów prawa łowieckiego prowadzi do wniosku, że prawo polowania przysługuje państwu, które reglamentuje jego wykonywanie, przyznając uprawnienia w tym zakresie jedynie podmiotom spełniającym określone warunki. Wniosek ten można wyprowadzić zarówno z art. 2 prawa łowieckiego, który stanowi, że: "zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa" (a zatem własność zwierząt łownych nie jest związana z własnością gruntu, na którym przebywają), z art. 8 ust. 1 prawa łowieckiego, który wyznacza podmioty uprawnione do prowadzenia gospodarki łowieckiej w obwodach łowieckich, jak i z art. 42 ust. 1 prawa łowieckiego, stanowiącego o podmiotach, które mogą wykonywać polowanie za zgodą dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Polowanie, jako jeden z elementów gospodarki łowieckiej (pozyskiwanie zwierzyny w rozumieniu art. 4 ust. 1 prawa łowieckiego), może być zatem wykonywane jedynie w obwodzie łowieckim

Włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego.

Zdaniem Trybunału przydatność tworzenia obwodów łowieckich obejmujących także nieruchomości prywatne, co aktualizuje liczne ograniczenia prawa własności, jest niewątpliwa. Rozwiązanie to jest przydatne dla realizacji celu ustawodawcy, jakim jest wypełnianie zadań z zakresu łowiectwa, tak jak rozumie je ustawa - jako element ochrony środowiska przyrodniczego obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 prawa łowieckiego), w tym dla prowadzenia gospodarki łowieckiej w przyjętym przez ustawodawcę modelu tej gospodarki. Model ten, określany mianem publicznego, opiera się na założeniu, że prowadzenie gospodarki łowieckiej jest zadaniem państwa, a jego realizację powierza się PZŁ, który zobowiązany jest do współdziałania m.in. z administracją rządową i samorządową oraz jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Przyjęcie rozwiązania, w którym utworzenie obwodu łowieckiego byłoby uzależnione od zgody każdego właściciela nieruchomości obejmowanej granicami takiego obwodu, wobec rozdrobnienia gruntów oraz niewielkiej powierzchni lasów prywatnych w stosunku do całego obszaru terenów leśnych, w wysokim stopniu utrudniałoby racjonalne realizowanie celów łowiectwa (art. 3 prawa łowieckiego). Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że znane są takie rozwiązania, które nie uzależniając nałożenia określonego reżimu od zgody właściciela, przewidują inne środki prawne służące ochronie uzasadnionych interesów właściciela.

Mechanizm tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości wchodzących w skład obwodów uzasadniony jest koniecznością takiego ukształtowania gospodarki łowieckiej i obwodów łowieckich, które zapewnia najbardziej racjonalne gospodarowanie zasobami zwierzyny, uwzględniając cele oparte na wartości, jaką jest ochrona środowiska naturalnego. W szczególności celami tymi są zapewnienie odpowiedniej liczebności populacji zwierząt łownych i zachowanie ich różnorodności, jak również uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej poszczególnych gatunków zwierzyny. Pośrednim celem kwestionowanych ograniczeń jest także dążenie do zmniejszenia skali szkód wyrządzanych przez zwierzęta łowne, przede wszystkim w uprawach rolnych, także na terenach nieruchomości prywatnych.

Mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itd.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska - jak wcześniej wskazano - stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Niemniej jednak ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest, zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, ochrona prawa własności.

Ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). W wyroku z 20 listopada 2012 r. (sygn. SK 3/12) Trybunał uznał, że "nie jest związany orzeczeniami ETPC, powinność uwzględnienia skutków odpowiedniego orzeczenia ETPC w działaniu organów wewnętrznych państwa zobowiązuje go jednak do wzięcia pod uwagę, w ramach wykonywanej przez siebie kontroli konstytucyjności norm, standardów formułowanych przez ETPC w celu eliminowania ewentualnych kolizji między nimi".

W wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

W wyroku z 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Wyrok TK z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13

Standard: 1827 (pełna treść orzeczenia)