Sądowa ochrona samodzielności samorządu

Trybunał Konstytucyjny przypomniał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące dostępu jednostki samorządu terytorialnego do sądu i podkreślił, że może ona domagać się sądowej ochrony na podstawie art. 165 ust. 2 Konstytucji, a nie na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Istota uprawnienia wynikającego z art. 165 ust. 2 Konstytucji polega na tym, że sąd powinien respektować ochronę samodzielności gminy w procesie wykonywania zadań publicznych.

Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ochrona ta ma gwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (zob. postanowienie z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).

Wyrok TK z dnia 6 kwietnia 2016 r., P 5/14, OTK-A 2016/15, Dz.U.2016/1232

Standard: 145

Osobowość prawna i prawo własności zagwarantowane w art. 165 ust. 1 stanowią jeden z elementów bardziej ogólnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Sens rozważanego artykułu Konstytucji wyjaśniany był w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwierdzał m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" (postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26).

Rozwijając dotychczasowe orzecznictwo dotyczące sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze, ochrona sądowa obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Ochrona sądowa ma na celu zapewnienie tej samodzielności w jej relacjach z innymi organami władzy publicznej przed działaniami tych organów. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami rozstrzygnięć nadzorczych (por. J. P. Tarno, op.cit., s. 14).

Po drugie, pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności akcentuje bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, ukierunkowanych w założeniu na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych, i zakłada pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia.

W świetle tych ustaleń należy stwierdzić, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. W sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie tu jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego - także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.

Wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Dz.U.2009/187/1456

Standard: 146 (pełna treść orzeczenia)