Samodzielność finansowa samorządu

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie definiował treść zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jest nią prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, czyli pobierania dochodów określonych w ustawach i dysponowania nimi, tak by móc realizować ustalone ustawowo zadania (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn.. K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37). W związku z powyższym, jednym z głównych celów tej zasady jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego środków finansowych odpowiednich do realizacji powierzonych jej zadań (por. wyrok TK z 30 marca 1999 r., sygn.. K 5/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 39). Jej istotą jest jednak również pozostawienie jednostkom samorządu terytorialnego swobody kształtowania wydatków (z uwzględnieniem pewnych zastrzeżeń ustawowych) oraz stworzenie gwarancji formalnych i proceduralnych, zapewniających realizację powyższej zasady (por. wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn.. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 18 września 2006 r., sygn.. K 27/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 105).

Na ustawodawcy ciąży pozytywny obowiązek ustanowienia regulacji prawnych, które będą zapewniały jednostkom samorządu terytorialnego rzeczywisty dochód własny, odpowiedni do powierzonych im zadań. Stosownie do tego na ustawodawcę nałożony jest zakaz podejmowania takich działań, które prowadziłyby do faktycznej eliminacji dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego albo takiej ich modyfikacji, która będzie przekreślać ich odpowiednią wysokość do realizacji powierzonych tym jednostkom zadań (por. orzeczenia TK z: 4 października 1995 r., sygn.. K 8/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 8; 23 października 1996 r., sygn.. K 1/96 oraz wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00).

Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności finansowej, nie można absolutyzować, albowiem wykonują one zadania publiczne, stosowanie do art. 16 ust. 2 Konstytucji, „w ramach ustaw” (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn.. K 1/96 oraz wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn.. K 40/97; 24 listopada 1998 r., sygn.. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 115; 30 marca 1999 r., sygn.. K 5/98; 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00).

Ustawodawca, mimo ograniczenia nakazem zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego dochodu odpowiedniego do powierzonych im zadań, uprawniony jest do modyfikacji źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, nawet wówczas gdy modyfikacje te prowadzą do niekorzystnego rezultatu finansowego danej jednostki (por. orzeczenia TK z: 4 października 1995 r., sygn.. K 8/95; 23 października 1996 r., sygn.. K 1/96 oraz wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn.. K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., sygn.. K 35/98; 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00).

Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że ustawodawcy przysługuje daleko idąca swoboda określania źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, jak i poziomu tych dochodów (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn.. K 1/96 oraz wyrok TK z 18 września 2006 r., sygn.. K 27/05). Swoboda ta, z punktu widzenia niniejszej sprawy, dotyczy również kształtowania zasad systemu podatkowego i realizacji władztwa daninowego (por. orzeczenie TK z 4 października 1995 r., sygn.. K 8/95 oraz wyrok TK z 16 marca 1999 r., K 35/98).

Swoboda ustawodawcy kształtowania dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak dowolności w tym zakresie, albowiem wynikająca z Konstytucji zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podczas wykonywania powierzonych im zadań wiąże również ustawodawcę. Z uwagi na to, że ramy działalności jednostek samorządu terytorialnego są tworzone w formie ustaw, również ograniczenia w zakresie przysługującej im samodzielności, w tym samodzielności finansowej, muszą spełniać wymagania formalnoproceduralne, a zatem być ustanowione w drodze ustaw. Ponadto ograniczenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego muszą spełniać również wymagania materialnoprawne, wynikające z zasady proporcjonalności, a zatem znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach. Nie mogą przy tym być one nadmierne, czyli wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego (por. wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn.. K 13/97; 24 marca 1998 r., sygn.. K 40/97; 24 listopada 1998 r., sygn.. K 22/98; 20 marca 2007 r., sygn.. K 35/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 28).

W związku z tym należy uznać, że do naruszenia zasady samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego dochodzi wówczas, gdy ustawodawca dokona takich modyfikacji źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, które nie będą odpowiadały wymaganiom formalnoproceduralnym lub materialnoprawnym, lub też modyfikacja dokonana przez ustawodawcę będzie tak znaczna, że w sposób drastyczny naruszy istotę samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego i tym samym będzie prowadzić do oczywistych dysproporcji między zakresem działań jednostki a poziomem jej dochodów (por. orzeczenia TK z: 4 października 1995 r., sygn.. K 8/95; 23 października 1996 r., sygn.. K 1/96 oraz wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn.. K 13/97; 16 marca 1999 r., sygn.. K 35/98; 30 marca 1999 r., sygn.. K 5/98; 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00; 25 lipca 2006 r., sygn.. K 30/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 86).

To, że ustawa ogranicza pewne dochody jednostek samorządu terytorialnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności danej regulacji prawnej, jeżeli dochody z innych źródeł umożliwiają realizację efektywną poszczególnych zadań publicznych. Aby można było stwierdzić niekonstytucyjność regulacji prawnej ograniczającej dochody jednostek samorządu terytorialnego, należałoby wykazać art., że jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie realizować niektórych bądź też całości przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione w wyniku wejścia w życie danej regulacji (por. wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00).

Zasoby finansowe, którymi dysponują władze publiczne, są ograniczone i w zasadzie istnieje deficyt środków finansowych przeznaczonych na realizację bardzo wielu zadań publicznych. W związku z tym, w kontekście regulacji art. 167 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ogólny poziom dochodów publicznych może nie wystarczać na efektywną realizację wszystkich zadań nałożonych na władze publiczne przez Konstytucję i ustawy. Wymieniony przepis Konstytucji nie może być rozumiany jako podstawa do wyprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów, w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn.. K 35/98).

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że to, iż dochody własne jednostek samorządu terytorialnego nie są wystarczające, aby optymalnie realizować wszystkie powierzone im zadania publiczne, nie może przesądzać o naruszeniu wynikającej z art. 167 Konstytucji zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ogólny poziom wszystkich dochodów publicznych nie zapewnia realizacji wszystkich zadań publicznych (por. wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn.. K 20/00).

Trybunał Konstytucyjny zajmował już stanowisko, że dla uznania, iż doszło do naruszenia zasady samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego, musi dojść do naruszenia istoty tej zasady w sposób drastyczny, co będzie prowadzić do oczywistych dysproporcji między zakresem działań jednostki a poziomem jej dochodów. Narażenie niektórych gmin na negatywne skutki finansowe w wyniku określonej decyzji ustawodawcy, dla naruszenia istoty samodzielności finansowej gmin, „mógłby mieć znaczenie, gdyby w wyniku nowelizacji wpływy, uzyskiwane przez gminy, z całego podatku od nieruchomości okazały się iluzoryczne” (wyrok TK z 15 grudnia 1997 r., sygn.. K 13/97).

Wyrok TK z dnia 26 września 2013 r., K 22/12, OTK-A 2013/7/95

Standard: 125 (pełna treść orzeczenia)

Art. 167 Konstytucji, wraz z jej art. 165 ust. 2, wyrażają zasadę samodzielności finansowej gmin w realizacji zadań publicznych. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego systemu dochodów, stwarzających gwarancję realizowania przypisanych im zadań publicznych, a zarazem pozostawiających im swobodę polityczną w kształtowaniu wydatków. Art. 167 Konstytucji służy stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn. K. 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 6 września 2005 r., sygn. K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89). Z tego względu stanowi on pewną integralną całość. Ustęp 1 tego przepisu zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W ust. 2 wskazane zostały rodzaje dochodów tych jednostek, a ust. 3 nakazuje określenie źródeł dochodów w ustawie. I wreszcie w ust. 4 ustrojodawca zastrzegł możliwość zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego tylko wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednocześnie Konstytucja nie zakazuje ograniczania samodzielności finansowej w drodze ustawy, pod warunkiem jednakże, że ograniczenia nie doprowadzą do zniesienia istoty samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w swobodzie politycznej dysponowania wydatkami. Trybunał respektuje swobodę ustawodawcy zarówno określania źródeł dochodów gmin i ich poziomu, jak i decydowania o przydziale zadań i nakładaniu nowych obowiązków. Do ustawodawcy także, a nie do Trybunału, należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego (zob. wyrok o sygn. K 46/04; wyrok z 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69). Zasada proporcjonalności limituje zatem ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał natomiast, w oparciu o argumenty przedstawione przez strony postępowania, bada, czy wydatki związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej gmin. Zatem samo poszerzenie zakresu zadań nie przesądza o niekonstytucyjności danej regulacji, o ile dochody z innych źródeł umożliwiają realizację tych zadań, a nowe obowiązki nie redukują swobody decyzyjnej gminy określania swoich wydatków.

Dla stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji prawnej nakładającej obowiązki, których realizacja zwiększa wydatki gmin, jedną z koniecznych przesłanek jest wykazanie, że w wyniku wejścia w życie danej regulacji nie są one w stanie realizować niektórych przypadających im zadań bez dochodów, których zostały pozbawione (zob. wyroki z: 31 maja 2005 r., sygn. K 27/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 54 i 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 159).

Wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., K 43/07, OTK-A 2008/1/8, Dz.U.2008/40/239

Standard: 126 (pełna treść orzeczenia)

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podmiot, który zarzuca naruszenie zasady samodzielności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie jej zadań własnych przez niedostateczne wyposażenie w środki finansowe, powinien wykazać, że stosowanie kwestionowanych przez niego przepisów prowadzi do sytuacji, w której całokształt źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie zapewnia tej jednostce udziału w dochodach publicznych "odpowiednio do przypadających jej zadań". Wnioskodawcy powinni byli wykazać dla obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanych przez nie przepisów prawnych, że udział gmin w dochodach publicznych, przewidziany w obowiązujących przepisach prawa, w tym w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z odpowiednimi przepisami ustawy o systemie oświaty, jest "nieodpowiedni" do przypadających im zadań. Wnioskodawcy nie przedstawili rozmiarów swych obowiązków w zakresie finansowania pomocy stypendialnej w relacji do całości dochodów ich gmin, z czego Trybunał mógłby wnioskować, że realizacja zadań w zakresie tej pomocy wykracza, w sposób istotny, poza ich możliwości finansowe. Nie powołali też właściwych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ani też przepisów art. 90r ust. 3 i art. 90 ust. 4f ustawy o systemie oświaty, jako przedmiotu kontroli konstytucyjności prawnie określonej wysokości wydatków oświatowych gmin na finansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów.

Wyrok TK z dnia 20 marca 2007 r., K 35/05, OTK-A 2007/3/28, Dz.U.2007/53/358

Standard: 133 (pełna treść orzeczenia)