Wydłużenie czasu służby a rekompensata pieniężna (strażacy)

Brak prawa do rekompensaty pieniężnej za czas przedłużonej służby na gruncie ówczesnych przepisów ustawowych nie budził wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy przyjmował, że prawa takiego strażacy nie mogą wywodzić ani z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.; dalej: k.p.), ani z analogicznego stosowania przepisów dotyczących innych służb mundurowych. W uchwale z 18 marca 2008 r., sygn. akt II PZP 3/08 (OSNP nr 17-18/2008, poz. 249), SN orzekł, że do funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, który pełnił służbę w przedłużonym czasie służby, o którym mowa w art. 35 ust. 9 ustawy o PSP nie mają zastosowania, na podstawie art. 5 k.p., przepisy k.p. o wynagrodzeniu za pracę w godzinach nadliczbowych. Stosunki służby w służbach mundurowych nie są bowiem stosunkami pracy, lecz stosunkami administracyjnoprawnymi.

W pragmatykach służb mundurowych ustawodawca całościowo uregulował status prawny funkcjonariuszy tych służb, określając wyraźnie, które z przepisów prawa pracy mają pomocnicze zastosowanie. W sprawach nieuregulowanych przepisami pragmatyk służb mundurowych stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, ale na podstawie specjalnych odesłań. Brak w pragmatyce danej służby prawa funkcjonariusza do dodatkowego uposażenia z tytułu pełnienia służby w przedłużonym czasie służby oznacza, że ustawodawca nie przyznał funkcjonariuszowi takiego prawa (regulacja negatywna). Brak ten - jak podkreślił SN - nie może zostać zakwalifikowany jako luka rzeczywista, która wymagałaby wypełnienia w drodze analogii z przepisów k.p. o wynagrodzeniu za pracę w godzinach nadliczbowych. Ten brak może być rozpatrywany jedynie w kategoriach luki aksjologicznej, a więc braku regulacji, którą uważa się za słuszną i pożądaną. Taka luka może być wypełniona tylko w drodze odpowiedniego działania ustawodawcy, a nie w drodze wykładni prawa. W glosie aprobującej do wspomnianej uchwały SN M. Tomaszewska stwierdziła, że "ustawodawca nie przyznał funkcjonariuszowi [Państwowej Straży Pożarnej] prawa do dodatkowego uposażenia (regulacja negatywna), w pewnym stopniu rekompensując to świadczeniem nieprzewidzianym w kp w postaci dodatkowego urlopu. Ustawodawca nie ma też obowiązku przyznawać identycznego zakresu praw i obowiązków wszystkim zatrudnionym bez względu na podstawę prawną zatrudnienia i jego formę. Formy i zasady rekompensowania przedłużonego czasu służby nie są jednolite w pragmatykach służb mundurowych, na co zwraca uwagę SN w konkluzji orzeczenia. Postulat przyznania dodatkowego uposażenia należy zatem traktować w kategorii luki aksjologicznej" (M. Tomaszewska, Glosa do uchwały SN z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, OSP nr 4/2009, s. 44).

Z kolei w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt I PK 221/08 (OSNP nr 23-24/2010, poz. 284), SN orzekł, że uprawnienie i sposób wykorzystania czasu wolnego w zamian za czas pełnienia ponadnormatywnej służby podlegają różnej regulacji w pozapracowniczych stosunkach służbowych, co oznacza, że regulacje pragmatyk dotyczących danej grupy funkcjonariuszy nie mogą być wprost ani w drodze analogii stosowane do funkcjonariuszy podlegających innym pragmatykom. SN w wyroku tym dodał, że "regulacje określające prawo do czasu wolnego, przysługującego w zamian za ponadnormatywny czas pracy lub służby, mają na celu i realizują przede wszystkim podstawowe prawo do ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników bądź służby funkcjonariuszy służb mundurowych. Oznacza to, że nieusprawiedliwione są oczekiwania zmierzające do osiągnięcia innych celów, w tym względy ekonomiczne, które nie mogą i nie powinny zastępować ani rekompensować finansowo obowiązku udzielania równoważnego czasu wolnego w zamian za czas pełnienia ponadnormatywnej służby. W szczególności przyjmuje się, że w zamian za ponadnormatywny czas pracy lub służby powinien być udzielony równoważny wolny czas odpoczynku, a w razie jego niewykorzystania nie przysługują żadne inne rekompensaty finansowe (materialne) niż określone wyraźnymi przepisami prawa.

Powyższe oznaczało, iż brak w ustawie o PSP wyraźnego przepisu prawa uprawniającego do uzyskania rekompensaty pieniężnej za czas wolny od służby w zamian za czas pełnienia ponadnormatywnej służby, który powinien być wykorzystany najpóźniej do dnia zwolnienia ze służby, wyklucza możliwość dochodzenia przed sądami pracy przez emerytowanego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne, które nie wynikają expressis verbis ze stosunku służby".

Rekompensata finansowa nie jest podstawową, lecz uzupełniającą formą kompensacji przedłużonego czasu służby strażaka. Podstawową formą kompensacji zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w obecnym stanie prawnym jest przyznanie strażakowi czasu wolnego od służby. Jak stwierdził TK w wyroku z 7 maja 2013 r., SK 11/11, prawa wymienione w art. 66 ust. 2 Konstytucji "należy traktować jako konstytucyjną gwarancję prawa do wypoczynku, co w sposób oczywisty pozostaje w związku z kwestią czasu pracy. (...) Trybunał stwierdził, że wynikający z art. 66 ust. 2 Konstytucji obowiązek wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem zapewnienia odpowiedniego czasu wolnego, który jest elementem prawa do wypoczynku. Nie dotyczy on natomiast rekompensaty za nadgodziny. Trybunał uznał, że normy zamieszczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji chronią warunki pracy, a nie przysługujące z tego tytułu wynagrodzenie". Czas wolny od służby powinien być preferowany przez ustawodawcę przy określaniu kompensaty za przedłużony czas służby, gdyż wypoczynek pozwala strażakowi na regenerację sił potrzebną do pełnienia dalszej służby.

Czas wolny od służby najlepiej realizuje prawo do ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa i higieny służby funkcjonariuszy służb mundurowych. Dopiero wówczas, gdy udzielenie czasu wolnego od służby nie jest możliwe, uzasadnione jest sięgnięcie do środka zastępczego, jakim jest rekompensata finansowa. Brak prawa do rekompensaty finansowej za okres przedłużonej służby odbytej przed 1 lipca 2010 r. nie narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji, skoro przepisy obowiązujące w tym okresie gwarantowały strażakowi czas wolny od pracy w postaci płatnego dodatkowego urlopu wypoczynkowego.

Różne uregulowanie prawa do rekompensaty za przedłużony czas służby w wypadku strażaków i funkcjonariuszy innych służb mundurowych nie narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ustawodawca miał prawo kwestię tę uregulować odmiennie, uwzględniając specyfikę celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby. Czas wolny od służby, jako jedyna forma rekompensaty przedłużonego czasu służby, przysługuje funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz funkcjonariuszom Straży Granicznej. Z kolei alternatywne formy kompensacji, tj. w naturze i w pieniądzu, przysługują funkcjonariuszom Policji oraz funkcjonariuszom Służby Celnej. Zróżnicowanie reguł kompensowania funkcjonariuszom służb mundurowych przedłużonego czasu służby prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przyjął jednolitego w tym zakresie standardu prawnego. Standard jednakowej regulacji nie wynika również z przepisów konstytucyjnych, które pozostawiają ustawodawcy swobodę w tym zakresie.

Wyrok TK z dnia 5 października 2015 r., SK 39/14

Standard: 1740 (pełna treść orzeczenia)