Służba zagraniczna a czas pracy

Historycznie ukształtowana specyfika służby zagranicznej, okoliczność, że na jej funkcjonowanie wpływa nie tylko prawo krajowe, lecz również międzynarodowe, stosowanie specyficznego zbioru reguł jakim jest protokół dyplomatyczny, niejednokrotnie konieczność pracy poza granicami kraju oraz dyspozycyjność i dyscyplina służby pozwalają na stwierdzenie, że ustawa o służbie zagranicznej jest pragmatyką służbową (por. J. Barcz, Komentarz do ustawy z 27.7.2001 r. o służbie zagranicznej, Kwartalnik Prawa Publicznego, nr 4/2001, s. 193). Ustawa o służbie zagranicznej określa "organizację i funkcjonowanie służby zagranicznej, a także szczególne prawa i obowiązki osób wchodzących w jej skład" (art. 1 u.s.z.). Osoby wchodzące w skład służby zagranicznej (art. 2 ust. 1 u.s.z.) są "członkami służby zagranicznej" (art. 3 u.s.z.). Zadania służby zagranicznej, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.z., wykonuje 1) personel dyplomatyczno-konsularny (członkowie służby zagranicznej posiadający stopień dyplomatyczny), 2) personel pomocniczy oraz 3) personel obsługi.

Ustawodawca przyjął zasadę jednolitości służby zagranicznej, zarówno pod względem miejsca wykonywania pracy (art. 5 ust. 2 u.s.z.), jak i pod względem podmiotowym (art. 7 ust. 1 u.s.z.). Podporządkowanie zasadom pragmatyki oznacza, między innymi, brak swobody podejmowania zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć zarobkowych (art. 36 ust. 1 u.s.z.) i objęcie członków służby zagranicznej odpowiedzialnością dyscyplinarną (art. 37 ust. 1 u.s.z.). Zasada jednolitości służby zagranicznej nie oznacza jednak całkowitego braku zróżnicowania sytuacji prawnej osób zatrudnionych w tej służbie. Wynikają one z odpowiedniego stosowania u.s.c., a ponadto pewne dodatkowe świadczenia i przywileje u.s.z. gwarantuje wyłącznie członkom personelu dyplomatyczno-konsularnego. Przysługuje im dodatek służby zagranicznej z tytułu posiadanego stopnia dyplomatycznego (art. 27 ust. 1 u.s.z.), a także - dodatkowy urlop (art. 34 ust. 1 u.s.z.).

Istotnym, przewidzianym w u.s.z., kryterium różnicującym sytuację pracowników służby zagranicznej w oderwaniu od ich funkcji, jest miejsce wykonywania pracy. Szczególną grupę pracowników stanowią bowiem ci, którzy pracują w placówkach zagranicznych.

Na jednolity status pracowników poza granicami kraju składają się zarówno szczególne obowiązki, jak i uprawnienia. Art. 33 ust. 1 u.s.z. stanowi, że członek służby zagranicznej wykonujący obowiązki służbowe w placówce zagranicznej, jeżeli wymagają tego szczególne potrzeby służby zagranicznej, obowiązany jest wykonywać polecenia kierującego placówką niezwiązane z pełnioną funkcją, a zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.z. - członek służby zagranicznej wykonujący obowiązki służbowe w placówce zagranicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby służby zagranicznej, może być czasowo (do 6 miesięcy) przeniesiony do innej placówki zagranicznej.

Ze wskazanymi obowiązkami i ograniczeniami wiążą się istotne uprawnienia o wymiernej wartości majątkowej, określone przede wszystkim w art. 29 u.s.z., który w ust. 1 deklaruje, że "Warunki pracy w placówkach zagranicznych powinny zapewniać prawidłowe i godne wykonywanie zadań służby zagranicznej". Urzeczywistniając to założenie, w kolejnych ustępach art. 29 u.s.z. ustawodawca przewidział konkretne świadczenia, przysługujące wszystkim, bez wyjątku, pracownikom placówek zagranicznych. Tak więc, członkowi służby zagranicznej przysługuje dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych w placówce zagranicznej, uwzględniający poziom kosztów utrzymania w państwie przyjmującym (art. 29 ust. 3 u.s.z.). Dodatek ten ujęty jest w konstrukcji wynagrodzenia i - jak pokazuje przypadek skarżącego - stanowi istotną wartość w relacji do wynagrodzenia zasadniczego. Podstawą wypłaty tego dodatku jest wyłącznie wykonywanie obowiązków służbowych w placówce zagranicznej i dlatego powinien on być traktowany jako ekwiwalent niedogodności związanych ze zmianą miejsca pobytu pracownika i zwiększonych kosztów jego utrzymania - o czym świadczy powiązanie jego wysokości z kosztami utrzymania w państwie przyjmującym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II PK 285/13 (Lex nr 1628921), "Brak jest podstaw do stwierdzenia, że dodatek zagraniczny ma charakter świadczenia socjalnego".

Z kolei art. 29 ust. 4 u.s.z. stanowi, że członkowi służby zagranicznej wykonującemu obowiązki służbowe w placówce zagranicznej zapewnia się: 1) nieodpłatne korzystanie z lokalu mieszkalnego odpowiedniego do sytuacji rodzinnej członka służby zagranicznej oraz częściowy zwrot kosztów jego eksploatacji, 2) pokrycie kosztów podróży przesiedleniowej, w tym przewozu mienia oraz, raz na 2 lata, podróży urlopowej do kraju członka służby zagranicznej i członków jego rodziny, a także zwrot kosztów podroży i przewozu w przypadkach szczególnych i losowych, 3) zwrot uzasadnionych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwie przyjmującym oraz kosztów leczenia przebywających z nim stale za granicą członków rodziny, 4) zwrot opłat za naukę dzieci ze względu na szczególne warunki państwa przyjmującego, jeżeli nie mają one możliwości uczęszczania do bezpłatnej publicznej szkoły typu podstawowego lub średniego, 5) zasiłek adaptacyjny, na pokrycie kosztów zagospodarowania się w państwie przyjmującym, 6) ryczałt z tytułu używania do celów służbowych samochodów osobowych i motocykli niebędących własnością pracodawcy. Art. 31 ust. 1 u.s.z. przewiduje szczególną możliwość zatrudnienia w placówce zagranicznej małżonka lub krewnych członka służby zatrudnionego w tej samej placówce.

TK zwraca uwagę na dominujące w u.s.z. kryterium podziału pracowników służby zagranicznej, jakim jest miejsce wykonywania pracy. W ocenie TK, skarżący - ze względu na swoją sytuację osobistą, tj. wykonywanie obowiązków poza granicami kraju - nie może kwestionować regulacji odnoszącej się do ogółu zatrudnionych w służbie zagranicznej, także - jak to ujęto w petitum skargi - ogółu pracowników "nie sprawujących funkcji kierowniczych i niebędących wysokimi funkcjonariuszami publicznymi". Nie ulega bowiem wątpliwości, że inna jest sytuacja tej grupy pracowników służby zagranicznej w zależności od miejsca pracy. Adresatami art. 32 ust. 1 u.s.z. w zakresie ponadnormatywnego czasu pracy są wprawdzie wszyscy członkowie służby zagranicznej, jednak - na co wskazuje już kolejny przepis - wykonujący pracę poza krajem muszą być bardziej dyspozycyjni. Jeśli wymagają tego szczególne potrzeby, obowiązani są wykonywać polecenia kierującego placówką niezwiązane z pełnioną funkcją, a także - mogą być przeniesieni do innej placówki (art. 33 u.s.z.). Takie unormowanie jest w pełni uzasadnione sytuacją faktyczną wynikającą z oddalenia od kraju, ograniczonego kręgu personelu, którego nie można poszerzyć tak szybko, jak wymagałyby tego potrzeby służby.

Właśnie specyfika funkcjonowania służby zagranicznej poza granicami kraju zadecydowała o tym, że jej członkowie korzystają z tych samych praw i mają te same obowiązki, zwłaszcza w zakresie dyspozycyjności. Ustawodawca nie wprowadził odmiennych zasad traktowania w zależności od przynależności do personelu dyplomatyczno-konsularnego, personelu pomocniczego czy też personelu obsługi, bądź w zależności od rodzaju zadań przez nie wykonywanych. Wymienione trzy grupy, chociaż w sposób naturalny różni je zakres obowiązków służbowych, z punktu widzenia pragmatyki służbowej (u.s.z.) stanowią zbiór podmiotów mających cechy wspólne; należy je zaliczyć do klasy: "pracownik placówki zagranicznej".

Zdaniem TK, określonego w u.s.z. statusu prawnego pracownika placówki zagranicznej nie można rozbić przez wyłączenie - w stosunku do określonej podgrupy - pojedynczych praw lub obowiązków. Należy przyjąć, że przewidziane w ustawie uprawnienia majątkowe równoważą, m.in., zwiększoną dyspozycyjność osób pracujących poza krajem. Wyłączenie stosowania art. 32 ust. 1 u.s.z. w stosunku do personelu obsługi (czy tylko kierowców) prowadziłoby do zakłócenia tej równowagi i stawiałoby pod znakiem zapytania stosowanie wobec nich całego wachlarza przepisów przewidujących szczególne świadczenia dla ogółu osób wykonujących obowiązki służby zagranicznej poza krajem.

Regulacja wprowadzająca nienormowany czas pracy służb dyplomatycznych i - w konsekwencji - wyłączająca kompensatę tzw. nadgodzin, w odniesieniu do pracowników zatrudnionych poza granicami kraju mieści się w granicach wyznaczonych art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Trybunału, potrzeby służby pełnionej w placówkach dyplomatycznych stanowią racjonalną przesłankę wymagania większej dyspozycyjności całego zespołu pracowników.

Sprawna realizacja obowiązków przez personel dyplomatyczno-konsularny pozostaje w ścisłej zależności od gotowości personelu pomocniczego i personelu obsługi, a zadania ciążące na pracownikach placówki dyplomatycznej nie ograniczają się do wykonywania zaplanowanych, standardowych czynności. Opieka nad obywatelami Rzeczypospolitej, a także reprezentowanie polskiej racji stanu, wiąże się często z podejmowaniem zadań nagłych i niezaplanowanych, a posługiwanie się dla ich wykonania pracownikami zatrudnianymi dorywczo, niezweryfikowanymi przez odpowiednie polskie służby, mogłoby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Zapewnienie poprawnego funkcjonowania placówek zagranicznych, a przez to - zabezpieczenie interesów Polski, wymaga starannego doboru osób wykonujących zadania służbowe poza granicami kraju. W konsekwencji, ponieważ liczebność personelu pozostającego do dyspozycji ambasadora bądź konsula jest ograniczona, większe obciążenie czasowe członków tegoż personelu okazuje się rozwiązaniem nie tylko przydatnym, ale często jest także rozwiązaniem koniecznym dla wykonania zadań służby zagranicznej.

Już na etapie tworzenia służby zagranicznej i oddzielania jej od służby cywilnej przyjęto założenie, że praca w służbie zagranicznej z góry oznacza konieczność podporządkowania się jej reżimowi, czego elementem może być dłuższy niż standardowy czas pracy (zob. druk sejmowy nr 3185/III kadencja, s. 6). Szczególne zadania powierzone placówkom zagranicznym i warunki, w jakich one funkcjonują, stawiają pracowników tych placówek w sytuacji odmiennej od członków służby cywilnej pracujących w kraju. Podjęcie pracy w placówce zagranicznej oznacza zgodę na potencjalnie większe obciążenie pracą. Dlatego też nie można podzielić zdania skarżącego, że brak wynagrodzenia lub czasu wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych, wykonywaną w ramach służby zagranicznej w polskiej placówce dyplomatycznej narusza art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 29 listopada 2016 r., SK 18/15, OTK-A 2016/90

Standard: 1738