Charakterystyka samodzielności samorządu

Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego oraz oznacza w szczególności, że:

1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy;

2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców;

3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach;

4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych;

5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności;

6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (wyrok z 12 marca 2007 r., K 54/05).

Wzgląd na konieczność ochrony innych wartości i zasad konstytucyjnych może uzasadniać i legitymować dopuszczalność jej ograniczenia. Interpretując w konkretnym wypadku dokonaną przez ustawodawcę ingerencję w treść zasady samodzielności, Trybunał Konstytucyjny dokonuje wyważenia racji przemawiających za taką ingerencją, biorąc w szczególności pod uwagę, czy nie doszło w ten sposób do przekroczenia jej dopuszczalnych granic (zob. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., K 21/01).

Wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12

Standard: 113 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucyjne prawa i obowiązki samorządu terytorialnego ukształtowane zostały przede wszystkim na podstawie zasady jego samodzielności. Oznacza to, że j.s.t., wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Trybunał podkreślał jednocześnie, że samodzielności j.s.t., jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne "w ramach ustaw", w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji.

Ustawodawca jest uprawniony do ingerowania w sferę samodzielności j.s.t. Jego działanie w tym zakresie nie może być jednak dowolne. Po pierwsze, podstawowym warunkiem formalno-proceduralnym ograniczenia samodzielności j.s.t. jest możliwość nałożenia na jednostkę określonego obowiązku wyłącznie w ustawie. Po drugie zaś, ograniczenia muszą znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, którym ustawodawca dał pierwszeństwo przed zasadą samodzielności j.s.t.

W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał zróżnicował ograniczenia samodzielności j.s.t., wskazując na takie, które naruszają istotę tej samodzielności oraz takie, które stanowią jedynie jej modyfikację i są dopuszczalne na gruncie norm konstytucyjnych (zob. wyroki z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97 oraz z 3 listopada 1998 r., K 12/98)

Wyrok TK z dnia 9 czerwca 2010 r., K 29/07

Standard: 114 (pełna treść orzeczenia)

Art. 165 ust. 2 Konstytucji statuuje ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności" (wyrok z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja w sprawie granic konkretnej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi o takim ukształtowaniu jej zadań, które pociągałoby za sobą naruszenie ochrony sądowej samodzielności gminy.

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, że zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność gminy jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji) - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała (zob. wyrok z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada samodzielności oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w sprawowaniu władzy (w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności). Wszelka ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być interpretowane rozszerzająco. Nie może być ona także nadmierna, a więc nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje pomiędzy wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie (zob. wyrok z 15 kwietnia 2002 r., sygn. K 23/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 19).

Art. 165 ust. 2 Konstytucji przewiduje swego rodzaju domniemanie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma jednak charakteru absolutnego, a zatem do ustawodawcy należy dostosowanie rozwiązań dotyczących sądowej ochrony do zakresu samodzielności wynikającego z konstytucyjnych i ustawowych granic zakresu działania samorządu. Granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Ustawodawca, stosownie do postanowień ustaw samorządowych, określił rolę władzy wykonawczej w procesie kształtowania podziału terytorialnego zgodnie z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem właściwości Rady Ministrów. W kompetencjach ustawodawcy jest regulowanie - w granicach odpowiedzialności przed wyborcami - zakresu samodzielnego działania samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnej zasady jednolitości państwa. Sądowej ochronie może podlegać to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w Konstytucji i ustawach. Zakres ten i odpowiadające mu formy sądowej ochrony - w granicach wyznaczonych przez zasadę jednolitości państwa - mogą być poszerzone przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny jednak nie może tego zakresu kształtować w swoim orzecznictwie.

Wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, OTK-A 2009/4/47, Dz.U.2009/63/532

Standard: 115 (pełna treść orzeczenia)