Funkcjonariusz publiczny jednostek samorządu terytorialnego - wynagrodzenie

Uprawnień radnych nie można traktować jako li tylko przywilejów, lecz przede wszystkim jako instrumenty prawne służące prawidłowemu wykonywaniu obowiązków wynikających z mandatu radnego (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnych, Prawo i Zabezpieczenie Społeczne 1992, z. 7, s. 49 i nast.). Na potrzebę zapewnienia funkcjonariuszom władz lokalnych wyrównania finansowego kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu, utraconych zysków, wynagrodzenia za pracę i odpowiedniego zabezpieczenia społecznego zwraca uwagę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (art. 7 ust. 1). Osoby pełniące funkcje publiczne w jednostkach samorządu terytorialnego, w zamian za swą działalność otrzymują więc z mocy prawa wynagrodzenie i inne świadczenia. Powinny one rekompensować ich zaangażowanie w działalność publiczną, jednakże niezależnie od tego jak oni sami oceniają ich wysokość i zakres (por. R. Suwaj, Analiza stanu prawnego w zakresie problematyki antykorupcyjnej na poziomie gminy, Samorząd Terytorialny, Nr 4/2000, s. 25).

Rada gminy może ustalić wysokość diet, zwrotu kosztów podróży służbowych a także wynagrodzenia członków zarządu i innych pracowników samorządowych w drodze uchwały podjętej w trybie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Działa tu w ramach swojej władzy dyskrecjonalnej, której granice wyraźnie określa prawo. Uchwały dotyczące diet i wynagrodzeń członków zarządu oraz innych pracowników samorządowych, tak jak i inne uchwały właściwych organów samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego, powinny czerpać swoją moc z ustaw. Ustawa jest więc i w tym przypadku źródłem praw funkcjonariuszy publicznych (samorządowych). Stąd też w ustawie winny być wyrażone zasady określania górnych limitów i różnicowania wynagrodzeń, diet itd. Nie ma podstaw do traktowania uchwał organów samorządu terytorialnego będących aktami prawa miejscowego inaczej niż innych aktów podustawowych wydanych na podstawie konkretnych ustawowych delegacji. W całej rozciągłości znajduje tu zastosowanie art. 94 Konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące prawodawstwa podustawowego. Brak ogólnych reguł różnicowania w zakresie wynagrodzeń i diet mógłby stwarzać podstawę do kwestionowania legitymacji uchwał ustanawiających ich wysokość. Art. 216 Konstytucji wręcz obliguje do ustawowego uregulowania problemów związanych z wydatkowaniem środków finansowych na cele publiczne.

Zauważyć należy, że art. 65 ust. 4 Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę do ustalenia minimalnej wysokości wynagrodzenia (diet) lub sposobu ustalania tej wysokości. Władza ustawodawcza z samej swej istoty uprawniona jest do regulowania w sposób pierwotny określonych sfer życia publicznego, w tym też wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych. Nie ma jednoznacznego sposobu określenia sprawiedliwego wynagrodzenia. Wysokość wynagrodzeń pracowników samorządowych (także diet radnych) w jednostkach samorządu terytorialnego, powinna być oceniana w sensownej relacji do wynagrodzeń innych funkcjonariuszy publicznych, przy uwzględnieniu możliwości finansowych budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Określona w ustawie górna wysokość wynagrodzeń pracowników samorządowych jak i zróżnicowanie wysokości diet radnych ze względu na liczbę mieszkańców - nie powoduje, że są one niegodziwe lub niesprawiedliwe. Należy zauważyć bowiem, że ustawodawca wprowadził także możliwość otrzymywania przez te osoby świadczeń dodatkowych. Dopuszczono też różne możliwości ich podwyższenia. Regulacje zawarte w kwestionowanych ustawach określają jedynie ich górne granice, różnicując je w oparciu o liczbę mieszkańców. Ustawodawca miał nie tylko prawo, ale i swoisty obowiązek wprowadzenia takiego unormowania. Służy ono uregulowaniu sfery bardzo wrażliwej w społecznym odbiorze, a także roztropnej trosce o interes publiczny (dobro wspólne). Wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych nie można odrywać od idei służby publicznej i treści, które z nią się wiążą.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniach z 3 września 1996 r. (K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, poz. 33) i z 24 marca 1998 r. (K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 12), iż naruszenie zasady równości ma miejsce tylko wtedy, gdy zróżnicowanie sytuacji prawnej dotyczy podobnych podmiotów i ma charakter dyskryminacyjny. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku kwestionowanych przepisów chodzi nie o ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych, lecz o rozwiązanie dotyczące klasy podmiotów, wyodrębnionej w oparciu o kryterium sprawowania funkcji publicznej w gminie o większej lub mniejszej liczbie mieszkańców. W ramach ogólnej kategorii podmiotów jaką są radni, wyróżnionej ze względu na dość czytelne zasady, wyodrębnić można w oparciu o bardzo różne kryteria konkretne grupy (klasy) radnych. Takimi kryteriami, które są powszechnie stosowane na gruncie prawa polskiego jest kryterium rodzaju jednostki samorządowej, w której realizują swój mandat, funkcji realizowanych przez radnych czy wielkości jednostki samorządu terytorialnego. Kontestowane w niniejszej sprawie kryterium zróżnicowania wysokości wynagrodzeń i diet ma niewątpliwie charakter umowny. Jednakże umowność kryterium różnicowania podmiotów nie dyskwalifikuje go z punktu widzenia zasady równości, ponieważ większość kryteriów różnicujących ma i może mieć taki charakter. Zresztą znajduje ono swoiste umocowanie w celach i zadaniach poszczególnych gmin. Nie ma więc przeszkód w uznaniu iż taki model różnicowania mieści się w zakresie swobody ustawodawcy. Pewien zakres umowności towarzyszy bowiem wszelkim innym podziałom różnicującym.

Łączenie przepisów gwarantujących radnym, członkom zarządów i innym pracownikom samorządowym określony poziom dochodów z konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego nie jest uprawnione. Samodzielność finansowa jest istotną cechą gmin. O jej zakresie decydują m.in.. uprawnienia dotyczące gromadzenia dochodów i ich wydatkowania, z czym wiąże się oczywiście problem diet radnych i wynagradzania pracowników samorządowych (por. A. Hanusz, A. Niezgoda, Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Przegląd Sądowy 1999, nr 7-8, s. 64 i nast.). Tam gdzie chodzi o gospodarowanie środkami publicznymi, samodzielność żadnej jednostki organizacyjnej, a tym bardziej organu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie może być absolutna. Oznacza ona przede wszystkim, że w granicach wynikających z ustaw gmina, powiat bądź województwo samorządowe wykonuje na podstawie prawa część zadań administracji publicznej nie zastrzeżoną ustawami do kompetencji administracji rządowej (por. orzeczenie z 24 czerwca 1994 r., K. 14/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 13). Zasada ustawowego kształtowania zakresu działania samorządu odnosi się również do wydatków. Znajduje ona swój wyraz zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24 marca 1998 r. K. 40/97), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 20 listopada 1990 r., II SA 747/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 9; 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, ONSA 1995, nr 5, poz. 183).

Wyrok TK z dnia 15 kwietnia 2002 r., K 23/01, OTK-A 2002/2/19, Dz.U.2002/60/549

Standard: 84 (pełna treść orzeczenia)