Szczególna ochrona rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji

Z systematyki i terminologii używanej w Konstytucji, które mają doniosłe, aczkolwiek nie podstawowe, znaczenie dla wykładni Konstytucji wynika, że przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo lub wolność jednostki, które należy do szerszej kategorii praw socjalnych. Przepis ten nie ustanawia natomiast zasady ustrojowej, zwłaszcza zasady ustrojowej porównywalnej, co do znaczenia i funkcji, z zasadami rozdziału I Konstytucji, ani nie należy art. 71 ust. 1 utożsamiać z tzw. normą programową, a przez to ograniczać jego konstytucyjne znaczenie i funkcję wyłącznie do wyznaczenia wiążącego państwo celu.

W strukturze art. 71 ust. 1 Konstytucji wyróżnić należy dwa przepisy, które mają zróżnicowane znaczenie normatywne. W zdaniu pierwszym tego przepisu zawarto obowiązek państwa uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, natomiast zdanie drugie określa prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wprawdzie zdanie pierwsze ust. 1 jest sformułowane w sposób typowy dla sformułowania norm programowych lub zasad ustroju, zaś zdanie drugie ust. 1 - dla norm wyrażających prawo lub wolność konstytucyjną, to jednak należy uznać, że cały przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji gwarantuje rodzinom uwzględnianie ich dobra w polityce społeczno-gospodarczej państwa (zdanie pierwsze), a rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznej (zdanie drugie). Różnica polega jedynie na tym, że zdanie pierwsze zobowiązuje państwo do uwzględniania dobra rodziny w prowadzonej przez państwo polityce społecznej i gospodarczej, natomiast zdanie drugie - do udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej albo zapewnieniu, że taka pomoc będzie udzielana przez inne niż państwo władze publiczne, np. samorząd terytorialny.

Minimalna treść obowiązku określonego w art. 71 ust. 1 zdaniu pierwszym Konstytucji wyraża się w tym, aby państwo uwzględniało w bieżącej i długofalowej polityce społeczno-gospodarczej państwa dobro rodziny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w założeniach i celach tej polityki, lecz przede wszystkim w praktyce politycznej i obowiązującym prawodawstwie. Należy jednak pamiętać, że rola państwa w tej dziedzinie jest pomocnicza i komplementarna w stosunku do roli samej rodziny, jako beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). Zdefiniowanie dobra rodziny ustrojodawca pozostawia demokratycznemu prawodawcy, mimo że art. 71 ust. 1 Konstytucji nie przekazuje określenia tego dobra ustawie, jak czyni to w odniesieniu do większości konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności socjalnych, ekonomicznych czy kulturalnych. W rezultacie zakres i sposób uwzględniania dobra rodziny w polityce i realizującym ją prawodawstwie oraz inne kwestie z nim związane, jak na przykład priorytety społeczno-moralne i sposób oraz poziom ich finansowania, należą do swobodnej decyzji prawodawcy, podlegającej jednak kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Artykuł 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji nie przyznaje jednostce podmiotowego prawa publicznego, które mogłoby być dochodzone na drodze postępowania sądowego (wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 - "na podstawie tego przepisu jednostka nie ma indywidualnych roszczeń wobec państwa"; zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22).

Naruszenie omawianego przepisu Konstytucji może jednak nastąpić, jeśli ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy publicznej (zob. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54).

Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji ma bardziej skonkretyzowaną, odpowiadającą strukturze prawa podmiotowego publicznego, treść: rodzina (znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej) ma prawo do działania państwa, polegającego na udzielaniu lub zapewnieniu udzielenia (szczególnej) pomocy. Zakres swobody ustawodawcy jest w tym wypadku węższy, bowiem Konstytucja precyzuje cechy podmiotu uprawnionego, którą jest rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietna i niepełna, oraz definiuje treść działania Państwa na rzecz rodziny, którą stanowi "szczególna pomoc". Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, określenie to należy rozumieć w sposób tożsamy na gruncie wszystkich powołanych przepisów konstytucyjnych. Wskazuje ono na "konieczność podejmowania takich działań władz publicznych, które wykraczać będą poza normalny standard ochrony wolności i praw. Chodzi tu o działania przewyższające ów zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem «szczególny» odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują" (wyrok z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11), to jest wykraczającego poza zakres "zwykłego" uwzględniania potrzeb tych podmiotów (zob. wyroki: z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05 i z 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00). "Szczególna pomoc" ma niewątpliwie wymiar konkretny i możliwe jest ustalenie, czy ustawodawca wyposażył organy władzy publicznej w środki prawne umożliwiające jej świadczenie. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków rodziny z obowiązków alimentacyjnych, co wynika wprost z zasady subsydiarności, wyrażonej między innymi w preambule. "Konstytucja zakazuje zwalniania członków rodziny z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez kreowanie konkurencyjnego systemu zasiłków rodzinnych" (wyrok o sygn. P 3/05).

Państwo jest konstytucyjnie obowiązane do udzielenia lub zapewnienia udzielania szczególnej pomocy tym rodzinom, a zakres, formy, wysokość i sposób jej udzielania określa prawodawca, z uwzględnieniem, że pomoc ta jest pomocą szczególną, a zatem wyróżniającą się wśród innych form pomocy udzielanej przez państwo i mającą wyjątkowe znaczenie dla rodzin jej potrzebujących. Ustawodawca ma przy tym w tej materii daleko idącą swobodę regulacyjną, ograniczoną jedynie zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości. Trybunał zaś nie jest powołany do oceny słuszności i celowości działania ustawodawcy, lecz jedynie ocenia to, czy ustawodawca przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Konstytucja pozostawia ustawodawcy określenie form i zakresu pomocy udzielanej rodzinom, o których mowa w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r., P 38/12, OTK-A 2015/3/29, Dz.U.2015/372

Standard: 1680 (pełna treść orzeczenia)

Konstytucja nie określa konkretnej formy wsparcia rodzin, a tym bardziej nie wspomina o wysokości ewentualnej pomocy finansowej. Posługuje się jednak wyraźnie kryterium majątkowym, jako przesłanką uzasadniającą specjalne traktowanie pewnej kategorii rodzin - tych, które potrzebują wsparcia z uwagi na sytuację, w jakiej się znajdują. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodu danej rodziny, jako przesłanki ubiegania się o wsparcie finansowe państwa, nie może być - w świetle powołanego przepisu Konstytucji - traktowane jako przypadkowe.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia finansowego władz publicznych jest w szczególności rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji). Chodzi o dostrzeżenie konkretnej zbiorowości. Dopiero w tym całościowym kontekście należy oceniać sytuację materialną jej członków. Ponadto ustrojodawca odwołuje się do kryterium sytuacji materialnej.

Wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443

Standard: 1681 (pełna treść orzeczenia)

Art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rozstrzyga, iż rodziny pozostające w trudnej sytuacji materialnej i społecznej korzystają z pomocy "szczególnej". Ustrojodawca posługuje się tym terminem także w art. 68 ust. 3 Konstytucji, zobowiązując władze publiczne do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku, oraz w art. 71 ust. 2 Konstytucji, gwarantującym matkom przed i po urodzeniu dziecka szczególną pomoc władz publicznych w zakresie określonym w ustawie. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, określenie to należy rozumieć w sposób tożsamy na gruncie wszystkich powołanych przepisów konstytucyjnych. Wskazuje ono na "konieczność podejmowania takich działań władz publicznych, które wykraczać będą poza normalny standard ochrony wolności i praw. Chodzi tu zatem o działania przewyższające ów zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem «szczególny» odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują" (wyrok o sygn. P 59/11), to jest wykraczającego poza zakres "zwykłego" uwzględniania potrzeb tych podmiotów (wyroki o sygn. P 3/05 i P 15/00). "Szczególna pomoc" ma niewątpliwie wymiar konkretny i możliwe jest ustalenie, czy ustawodawca wyposażył organy władzy publicznej w środki prawne umożliwiające jej świadczenie. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków rodziny z obowiązków alimentacyjnych, co wynika wprost z zasady subsydiarności, wyrażonej między innymi w preambule. "Konstytucja zakazuje bowiem zwalniania członków rodziny z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez kreowanie konkurencyjnego systemu zasiłków rodzinnych" (wyrok o sygn. P 3/05).

Rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa.

Wyrok TK z dnia 8 lipca 2014 r., P 33/13, OTK-A 2014/7/70, Dz.U.2014/946

Standard: 1682 (pełna treść orzeczenia)