Wyrównywanie dochodów (Janosikowe)

Ustaliwszy ramy dopuszczalnego konstytucyjnie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. o sygn. K 30/04 ostatecznie wskazał, że "nie posiada instrumentów prawnych, pozwalających na zbadanie, czy wskaźniki, o których mowa w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t., są ustanowione na poziomie adekwatnym w rozumieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji - czy też nie. Podobne stanowisko TK zajął także w odniesieniu do zasad podziału części Reg-SO określonych w art. 25 ust. 1-7 ustawy o dochodach, które w powołanym wyroku uznał za zgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie pragnie jednak zauważyć, że orzeczenie o sygn. K 30/04 wydane zostało w lipcu 2006 r., tj. w okresie dobrej sytuacji finansowej państwa i JST. Od tego czasu sytuacja gospodarcza uległa zasadniczej zmianie, skutki narastającego od 2009 r. kryzysu gospodarczego i finansowego dotknęły cały sektor finansów publicznych. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie musiał zatem rozważyć, czy warunki konstytucyjności mechanizmu wpłat wyrównawczych określone w wyroku o sygn. K 30/04 znajdują pełne zastosowanie w sytuacji dekoniunktury i związanych z kryzysem finansowym trudności finansowych niektórych JST.

Analizując konstytucyjność regulacji, które wprowadzają mechanizmy korekcyjno-wyrównawcze w systemie dochodów JST, należy mieć z jednej strony na uwadze, że gminy mają najbardziej zróżnicowany system dochodów własnych, w związku z czym spadki dochodów podatkowych z tytułu podatków CIT i PIT (stanowiących podstawę obliczania wpłat wyrównawczych) mają w odniesieniu do nich dużo mniejszy ciężar gatunkowy niż w wypadku powiatów i województw (oprócz udziałów w tych podatkach źródłami dochodów własnych gminy są m.in. także: podatek od nieruchomości, podatek rolny, podatek leśny, podatek od środków transportowych, podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa, miejscowa, targowa, eksploatacyjna i od posiadania psów). Z drugiej strony także mechanizmy korekcyjno-wyrównawcze uregulowane dla powiatów i województw mają inny wpływ na system dochodów każdego z tych samorządów, szczególnie w odniesieniu do ich dochodów własnych. Jakkolwiek bowiem katalog dochodów własnych tych samorządów w zasadzie ukształtowany jest podobnie, to istotne znaczenie ma to, że w strukturze dochodów własnych województw dominującym źródłem dochodów własnych - na poziomie ok. 80% - są wrażliwe na wahania koniunktury gospodarczej udziały we wpływach z podatków CIT i PIT (w 2012 r. łączna wielkość dochodów z tych źródeł dla województw wynosiła 82,3%, w tym: CIT - 67%, PIT - 15,3%; w 2011 r. - 80,9%, w tym: CIT - 66,5%, PIT - 14,4%). Natomiast w strukturze dochodów własnych powiatów udziały we wpływach z podatków CIT i PIT łącznie stanowią ok. 50% (w 2012 r. łączna wielkość dochodów z tych źródeł dla powiatów wynosiła 52,7%, w tym: CIT - 2,5%, PIT - 50,2%; w 2011 r. łączna wielkość wynosiła - 50,3%, w tym: CIT 2,4%, PIT - 47,9%).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ocena instytucji wpłat korekcyjno-wyrównawczych w kontekście konstytucyjnych uwarunkowań dochodów JST powinna być dokonywana odrębnie w odniesieniu do każdego szczebla JST i może być w tym zakresie odmienna. Ustalenia poczynione w wyroku o sygn. K 14/11 w zakresie funkcjonowania mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego ukształtowanego dla gmin, powiatów i miast na prawach powiatu, mogą znaleźć - i częściowo znajdują - odniesienie do działania mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego na szczeblu województwa, jednak nie przesądzają o jego konstytucyjności.

System wyrównania dochodów JST w Polsce nie ma gwarancji sformułowanych wprost w przepisach konstytucyjnych. Jednakże podstaw wprowadzenia mechanizmu zapewniającego ochronę społecznościom lokalnym finansowo słabszym należy upatrywać w konkretnych zasadach konstytucyjnych. Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), jest państwem jednolitym (art. 3 Konstytucji), kieruje się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Do kwestii mechanizmów wyrównawczych nawiązuje wprost ratyfikowana przez Polskę Europejska Karta Samorządu Lokalnego (art. 9), w której stwierdza się, że ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą (zob. Z. Ofiarski, "Pozytywny" system wyrównywania poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse komunalne a Konstytucja, red. H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, "Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego" t. XLIII, Warszawa 2012, s. 236). Podobne uwarunkowania konstytucyjne istnieją w szeregu państw. Ich przejawem jest przyjmowanie za podstawę instytucji wyrównania tzw. przeciętnych potrzeb mieszkańca gminy i zapobieganie sytuacji, w której poziom określonych świadczeń publicznoprawnych jest zróżnicowany.(...)

Ponadto pewne dyrektywy związane z prawnym określeniem kształtu mechanizmów wyrównawczych są sformułowane w zaleceniu Rec(2000)14 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie podatków lokalnych, wyrównania finansowego i subwencji dla władz lokalnych, przyjętym w dniu 6 września 2000 r., a także w zaleceniu Rec(2005)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie zasobów finansowych władz lokalnych i regionalnych, przyjętym w dniu 19 stycznia 2005 r. Wyrównanie «horyzontalne» powinno co do zasady następować dopiero wówczas, gdy niewystarczające okazują się instrumenty wyrównawcze o charakterze «wertykalnym», tj. środki z budżetu centralnego (por. też A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2008, s. 23-24; M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowym, "Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego" nr 10/2011, s. 237-251)" (zob. sygn. K 14/11, s. 33-36).

Konstrukcja systemu ustalania wpłat korekcyjno-wyrównawczych dla województw nie uwzględnia silnych zmian w dochodach JST będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce. Z uwagi na strukturę dochodów własnych województw, które średnio w 80% składają się ze ściśle uzależnionych od zmian w sytuacji gospodarczej podatków dochodowych CIT i PIT, mechanizm korekcyjno-wyrównawczy w okresie wzrostu gospodarczego nie miał destabilizującego wpływu na finanse samorządów zobowiązanych do wpłat na część regionalną subwencji ogólnej i spełniał funkcję korekcyjną w systemie źródeł dochodów JST. Niedostosowanie systemu wyrównania poziomego do cyklów koniunkturalnych ujawniło się dopiero w okresie postępującego kryzysu finansów publicznych i znalazło odbicie w znacznym wzroście wpłat na Reg-SO przy jednocześnie silnym spadku dochodów podatkowych będących podstawą wyliczenia tej wpłaty. Na tę sytuację miał również wpływ czynnik związany z ustalaniem wskaźnika W i Ww (wskaźniki dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w województwie i w kraju) na podstawie danych sprzed 2 lat. TK w niniejszym składzie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. K 14/11, zgodnie z którym samo obliczanie tych wskaźników na podstawie danych sprzed 2 lat nie narusza Konstytucji. Należy jednak stwierdzić, że o ile ich "historyczność" nie ma dużego znaczenia w okresie postępującego wzrostu gospodarczego (osiągając coraz większe dochody podatkowe, samorząd województwa ma się czym dzielić, a ubytek powstały w wyniku wpłat jest dla niego o wiele mniej dotkliwy), o tyle w okresie dekoniunktury sięganie po dane z okresu wzrostu stanowi niejako podwójne obciążenie finansów JST.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca, konstruując mechanizmy wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza jeśli podstawą dochodów własnych danego szczebla JST uczynił dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania. Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie takich zmian, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych, powoduje, że mechanizm określony w art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że mechanizmy wyrównawcze, choć spełniają swoją pozytywną solidarnościową rolę między JST, jako instytucje stanowiące wyjątek od systemu dochodów ukształtowanego w Konstytucji nie mogą prowadzić do jego wypaczenia. Nie mogą pozbawiać dochodów własnych podstawowego i stymulacyjnego znaczenia.

Mechanizm ten, w swoim założeniu korekcyjno-wyrównawczy, ze swej natury prowadzić powinien do wyrównywania dochodów JST w górę, ponad poziom przeciętnych dochodów województw w kraju. Sytuacja, w której prowadzi do spadku tychże dochodów poniżej przeciętnych dochodów (w odniesieniu do województw będących płatnikami tego systemu), jest sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi, które stanowią uzasadnienie jego istnienia, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego. Jeśli poziom dochodów na 1 mieszkańca w wyniku zastosowania wtórnego mechanizmu wyrównawczego spada poniżej przeciętnej, a nie ma już żadnej możliwości wyrównania go w górę ponad średnią krajową (ponieważ subwencje i dotacje zostały już rozdysponowane), mechanizm wyrównania poziomego prowadzi do naruszenia interesów członków danej wspólnoty samorządowej i obniżenia możliwości finansowania ich potrzeb kosztem realizacji potrzeb członków pozostałych JST.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego - jako instytucji wyjątkowej w określonym w Konstytucji systemie dochodów JST - powinna zawierać gwarancje zachowania istotnej części dochodów własnych województw na realizację ich zadań własnych. Jak wskazano w wyroku o sygn. K 30/04, wykorzystując tego rodzaju instrumenty, nie można stworzyć systemu przeciwnego do tego, który został ustanowiony w art. 167 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podzielił zatem stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym ograniczenie samodzielności finansowej JST w zakresie gospodarowania środkami finansowymi wynikające z art. 31 ustawy o dochodach stanowi przekroczenie granic swobody ustawodawcy. Prowadzi także do pozbawienia samorządu w niedopuszczalnym konstytucyjnie stopniu prawa do kształtowania samodzielnej polityki wydatkowej. Brak jakichkolwiek ograniczeń odbierania jednostkom samorządu ustawowo zagwarantowanych środków prowadzi do tego, że ustawowe zagwarantowanie dochodów własnych JST okazuje się iluzoryczne. Tymczasem instytucja o charakterze ustawowym (mechanizm wyrównania poziomego) nie może pozbawiać instytucji konstytucyjnej (dochody własne) jej zasadniczych cech (podstawowego charakteru tych dochodów w systemie źródeł dochodów JST, gwarantującego samodzielność finansową JST w wykonywaniu zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analizując system wyrównywania poziomego jako części ogólnego systemu wyrównywania dochodów JST, należy mieć na uwadze wszystkie składniki systemu dochodów JST, które mają na celu wyrównywanie ich potencjału finansowego. W doktrynie prawnej wskazuje się w tym kontekście na mające taki charakter (całościowo lub częściowo): dotacje celowe z budżetu państwa do zadań własnych JST, część oświatową subwencji ogólnej (rozdysponowywanej nie do końca zgodnie z wysokością potrzeb wydatkowych w sektorze oświaty), a także środki na regionalne programy operacyjne oraz środki na regionalny komponent Programu operacyjnego "Kapitał Ludzki" (por. D. Kamińska, A. Nelicki, Asystemowość wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse komunalne a Konstytucja, Warszawa 2012, s. 173). Każdy z podmiotów odpowiedzialnych za transfer tych środków (minister edukacji narodowej, minister rozwoju regionalnego) bierze pod uwagę zróżnicowanie JST i dąży do wzmocnienia ich finansów niejako obok istnienia podstawowego systemu wyrównawczego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezasadny natomiast jest zarzut wnioskodawcy, że wpłaty wyrównawcze nie przyczyniają się do poprawy kondycji finansowej ich beneficjentów. Wszelkie uzyskane przez transfery poziome środki zwiększają zasoby finansowe pozostające do dyspozycji województw będących beneficjentami części regionalnej, umożliwiając im sfinansowanie różnych zadań publicznych. Teza, zgodnie z którą cel wprowadzenia instytucji wpłat wyrównawczych zostanie osiągnięty pod warunkiem, że słabsze finansowo i uzyskujące środki pochodzące z wpłat JST będą miały obowiązek przeznaczenia tych środków w sposób gwarantujący poprawę ich sytuacji finansowej, pomija istotny fakt, że wpłaty wyrównawcze pełnią funkcję korekcyjno-systemową i nie są związane z finansowaniem konkretnego zadania publicznego powierzonego jednostkom samorządu terytorialnego. Konkretne zadania publiczne samorządów są finansowanie przez subwencję oświatową oraz dotacje celowe, które pochodzą z budżetu państwa. Zakreślenie celów, na które uzyskane w tym trybie środki mogą być przekazane, co proponuje wnioskodawca, osłabiałoby samodzielność finansową beneficjentów wpłat, która jest przecież konstytucyjnie chroniona.

Wyrok TK z dnia 4 marca 2014 r., K 13/11, OTK-A 2014/3/28, Dz.U.2014/348

Standard: 80 (pełna treść orzeczenia)

System wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie ma gwarancji sformułowanych wprost w przepisach konstytucyjnych. Jednakże podstawy wprowadzenia mechanizmu zapewniającego ochronę społecznościom lokalnym finansowo słabszym należy upatrywać w konkretnych zasadach konstytucyjnych. Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), jest państwem jednolitym (art. 3 Konstytucji), kieruje się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji), zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Do kwestii mechanizmów wyrównawczych nawiązuje wprost ratyfikowana przez Polskę Europejska Karta Samorządu Lokalnego (art. 9), w której stwierdza się, że ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą (zob. Z. Ofiarski, "Pozytywny" system wyrównywania poziomu dochodów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse komunalne a Konstytucja, red. H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, "Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego" t. XLIII, Warszawa 2012, s. 236). Podobne uwarunkowania konstytucyjne istnieją w szeregu państw. Ich przejawem jest przyjmowanie za podstawę instytucji wyrównania tzw. przeciętnych potrzeb mieszkańca gminy i zapobieganie sytuacji, w której poziom określonych świadczeń publicznoprawnych jest zróżnicowany.

Ponadto pewne dyrektywy związane z prawnym określeniem kształtu mechanizmów wyrównawczych są sformułowane w zaleceniu Rec(2000)14 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie podatków lokalnych, wyrównania finansowego i subwencji dla władz lokalnych, przyjętym w dniu 6 września 2000 r., a także w zaleceniu Rec(2005)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie zasobów finansowych władz lokalnych i regionalnych, przyjętym w dniu 19 stycznia 2005 r. Wyrównanie "horyzontalne" powinno co do zasady następować dopiero wówczas, gdy niewystarczające okazują się instrumenty wyrównawcze o charakterze "wertykalnym", tj. środki z budżetu centralnego (por. też A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy, Warszawa 2008, s. 23-24; M. Poniatowicz, O tym jak kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowym, "Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego" nr 10/ 2011, s. 237-251).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ratio legis systemu wyrównania poziomego dochodów determinuje sposób interpretacji cechy, która poniekąd warunkuje konstytucyjność tej instytucji; tą cechą jest jej "przejściowy charakter". Dopóki istnieją znaczące różnice w dochodach j.s.t., system wyrównania poziomego ma podstawę funkcjonowania.

W wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04, Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął zasadniczą kwestię dopuszczalności wprowadzenia instytucji wpłat wyrównawczych. Uznał, że art. 167 ust. 2 Konstytucji nie może być traktowany jako kreujący jedynie zamkniętą listę dochodów samorządu. Odpowiednie ustawy mogą przewidywać zatem istnienie innych dochodów, niż te, o których mowa w Konstytucji. To, że wpłata wyrównawczo-korekcyjna nie jest wymieniona jako źródło dochodów pewnych samorządów w rozumieniu art. 167 ust. 2 Konstytucji, nie oznacza jednak, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Zarówno wpłaty jak i wypłaty muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Proces wyposażania samorządów w dochody publiczne - to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny, podsumowując rozważania dotyczące funkcjonowania mechanizmu wpłat wyrównawczo-korekcyjnych i wypłat części równoważącej subwencji - łącznie z systemem wyposażania samorządów w dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu państwa - wyraził pogląd, że instytucja ta jest konstytucyjnie dopuszczalna pod następującymi warunkami:

- ustawowego uregulowania w sposób kategorialny podstaw pobrania i zasad podziału,

- celowego przeznaczania na potrzeby innych samorządów związane ze skutkami finansowania obligatoryjnych zadań własnych, a nie na potrzeby ogólnopaństwowe,

- określania wysokości wpłat w taki sposób, by zmniejszały one dochody własne samorządów bogatszych tylko w zakresie niezbędnym, nie niwecząc zarazem znaczenia tych dochodów,

- nadania wpłatom charakteru uzupełniającego mechanizm wyposażania samorządów w dochody, w sposób określony w art. 167 ust. 2 Konstytucji - nie zaś jego zastępowania.

Trybunał, dostrzegając zalety wpłat wyrównawczych jako przejściowego (okresowego) instrumentu korekcyjnego, stosowanego tylko w zakresie niezbędnym, nie wykluczył jednak ich istnienia, jako stałego elementu systemu.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdził, że - co do zasady - analogiczne wnioski są uprawnione na tle instytucji wpłat wyrównawczych, wnoszonych przez gminy i powiaty z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów. Ma to istotne znaczenie, gdyż w konsekwencji do instytucji wpłat wyrównawczych gmin i powiatów (jak i zasad podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów) należy odnieść ustalenia z wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04, w kwestii dopuszczalności istnienia wpłat wyrównawczych oraz konstytucyjnych uwarunkowań wprowadzenia tego rodzaju mechanizmu.

Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7, Dz.U.2013/193

Standard: 81 (pełna treść orzeczenia)