Przedawnienie roszczenia z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. właściciel lub użytkownik wieczysty może roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., zgłaszać do gminy w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Pierwszym etapem jest postępowanie administracyjne, które powinno się zakończyć w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 37 ust. 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2010 r.), natomiast w razie sporu sprawa jest rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).

Zgodnie z jednolitym w zasadzie stanowiskiem judykatury i doktryny pięcioletni termin do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. ma charakter zawity (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2011 r., II CSK 321/10, OSNC-ZD 2012, nr 1, poz. 15 i z dnia 6 lipca 2012 r., IV CSK 619/11, nie publ., wyroki Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2015 r., I ACa 74/15, nie publ. i Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., I ACa 381/13).

Roszczenie o zapłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną obniżeniem wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter majątkowy. Co do zasady roszczenia majątkowe, zgodnie z art. 117 § 1 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, podlegają przedawnieniu.

Analiza charakteru terminu określonego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. przemawia za trafnością dotychczasowych wypowiedzi orzecznictwa i judykatury wskazujących na zawity charakter tego terminu. W przepisie tym ustawodawca określił dla poszkodowanego właściciela lub użytkownika termin pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego na zgłoszenie roszczenia do gminy nie stanowiąc, że jest to termin przedawnienia. Ustanowił zatem szczególną procedurę dochodzenia roszczenia nakładając na poszkodowanych obowiązek zgłoszenia roszczenia podmiotowi określonemu ustawowo jako zobowiązany do wykonania zobowiązania odszkodowawczego przed wystąpieniem z roszczeniem na drogę sądową. Jest to termin o połowę krótszy, niż ogólny termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynikający z art. 118 k.c., a jego początek biegu stanowi zdarzenie określone ustawowo i powodujące, że termin ten jest jednolity dla wszystkich roszczeń.

Jeżeli ustawodawca ustanowiłby ten termin jako termin przedawnienia stanowiący wyjątek od zasady przedawniania się roszczeń majątkowych w okresie dziesięciu lat, musiałoby to znaleźć wyraz w określeniu tego terminu jako terminu przedawnienia. Nie zaprzecza temu ustanowienie w art. 37 ust. 9 u.p.z.p. terminu sześciomiesięcznego na wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, zwłaszcza że zostało przyznane stronom uprawnienie do określenia innej długości tego terminu, a uchybienie temu terminowi obarczone jest jedynie sankcją odsetek ustawowych.

Tożsame co do zasady rozwiązanie ustawowe znalazło wyraz również w innych aktach prawnych, jak w art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jedn. t. Dz. U. 2013, poz. 1232 ze zm.). Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że termin określony w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. jest terminem prawa materialnego - terminem zawitym do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. właściwej gminie w celu zachowania prawa dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym. Istotne jest wskazanie przez ustawodawcę, że termin ten został zakreślony do zgłoszenia roszczenia, a nie do dochodzenia roszczenia. Termin ten należy do unormowań administracyjnoprawnych, ustawa wiąże go wyłącznie ze zgłoszeniem roszczeń gminie i wyczerpuje się on w postępowaniu administracyjnym w chwili zgłoszenia roszczenia, które ma charakter czynności jednorazowej w odniesieniu do danego roszczenia. Zgłoszenie roszczenia obowiązanemu do jego zaspokojenia stanowi oświadczenie woli, które musi do niego dojść przed upływem terminu w taki sposób, by się mógł z nim zapoznać (art. 61 k.c.), a więc gdy zostało ono zamieszczone w pozwie lub innym piśmie, konieczne jest doręczenie obowiązanemu przed tym terminem. W tym zakresie Sąd Najwyższy w obecnie orzekającym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2011 r., II CSK 321/10, że dla zachowania roszczenia konieczne jest wniesienie do sądu powszechnego pozwu o odszkodowanie z art. 136 ust. 3 u.p.z.p. w terminie określonym w art. 37 ust. 3 u.p.z.

Roszczenie o odszkodowanie z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. przedawnia się w ogólnym terminie dziesięciu lat, o którym mowa w art. 118 k.c., zaś początek biegu przedawnienia biegnie od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, albo jego zmiany tj. od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obniżenie wartości nieruchomości. Jeżeli zatem roszczenie zostało zgłoszone gminie przed upływem terminu określonego w tym przepisie, a pozew został wniesiony po jego upływie, roszczenie nie wygasa i może być dochodzone zarówno w zakresie wartościowym żądań zgłoszonych, jak i żądań wartościowo nieujawnionych, jeżeli twierdzenia faktyczne obejmują istotne elementy usprawiedliwiające roszczenie. Ponadto charakter zgłoszenia, którego istotą jest wniosek o wszczęcie postępowania, w toku którego będzie dopiero ustalana wysokość odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawców majątkowych może stać na przeszkodzie precyzyjnemu określeniu wysokości żądania.

Aczkolwiek co do zasady nie można wyłączyć w stosunku do terminów zawitych stosowania w drodze analogii przepisów o przedawnieniu, to z uwagi na ich rygorystyczny charakter i skutek wygaśnięcia roszczeń może to nastąpić w szczególnych przypadkach i w sposób ograniczony. Termin określony w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. służy ochronie prawa własności, ale również interesowi publicznemu przez zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie roszczenia podmiotowi samorządowemu. Długość tego pięcioletniego terminu, chociaż o połowę krótsza od ogólnych terminów przedawnienia, jest wystarczająca i zapewnia właścicielowi możliwość skutecznej i efektywnej ochrony praw przez stwierdzenie czy doszło do wyrządzenia szkody uchwaleniem planu miejscowego i zgłoszenie gminie roszczenia gminie. Brak zatem podstaw do stosowania w tym zakresie art. 123 k.c.

Wyrok SN z dnia 10 stycznia 2017 r., V CSK 222/16

Standard: 11914 (pełna treść orzeczenia)