Zdolność skargowa jednostek samorządu terytorialnego

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrażonym w wyroku z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87), jednostki samorządu terytorialnego nie są podmiotami konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Trybunał wyjaśniał, że po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności. Po trzecie, "«sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej»" (postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05 i przywołaną tam literaturę przedmiotu). Konstytucja zawiera przepisy przyznające jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienia w relacjach z organami państwowymi. Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje m.in. prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji), prawo zrzeszenia się (art. 172 ust. 1 Konstytucji), a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Jeśliby jednostkom samorządu terytorialnego miały przysługiwać wolności i prawa człowieka i obywatela, zagwarantowane w rozdziale II Konstytucji, to wymienione przepisy szczególne byłyby całkowicie zbędne. W świetle przepisów Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego są osobami prawa publicznego o szczególnym statusie, wyposażonymi we władztwo publiczne, a także w określone uprawnienia wobec państwa.

Wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10, OTK-A 2013/3/27, Dz.U.2013/432

Standard: 392 (pełna treść orzeczenia)

W doktrynie podkreśla się, że "odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (np. gminy), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Stąd osobom tym odmawia się zdolności bycia podmiotami praw i wolności, o których mowa w rozdziale II, a ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyjnymi" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, s. 101-102). Co więcej, uznaje się, że w zakresie pojęciowym użytym w wyrazie "każdy", w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie mieszczą się organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego (zob. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 2000, s. 53). Tym samym "gminie nie przysługuje prawo uruchomienia kontroli konstytucyjności w drodze wniesienia skargi konstytucyjnej" (J. Stępień, Samorząd terytorialny, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 624). Dzieje się tak dlatego, że po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności, po trzecie wreszcie, "sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej" (J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213).

Należy podkreślić, że art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, jeżeli akt ten dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten przyznaje więc jednostkom samorządu terytorialnego szczególny instrument umożliwiający wszczęcie procedury abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy uznać, że dopuszczalność równoległego korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego ze skargi konstytucyjnej, w celu ochrony swego w istocie publicznoprawnego statusu, nie tylko mogłaby prowadzić do obchodzenia warunków występowania z wnioskiem, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, ale również podważałaby ratio legis instytucji wniosku (por. postanowienie z 21 kwietnia 2006 r., sygn. Ts 58/06).

Na brak legitymacji gminy do złożenia skargi konstytucyjnej wskazuje funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, która wydaje się nie do pogodzenia z charakterem gminy jako publicznej osoby prawnej, uczestniczącej w sprawowaniu władzy publicznej. Wolności i prawa konstytucyjne mają bowiem na celu ochronę jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej. Określają relacje jednostki wobec państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią ochronną funkcję, zapobiegając nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. To organy władzy publicznej obowiązane są do zapewnienia realizacji przez jednostki przysługujących im wolności i praw, i korzystania z nich. Dlatego też większość praw i wolności człowieka i obywatela przybiera postać publicznych praw podmiotowych. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym władza publiczna. "Z powyższego wynika, iż podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami" (postanowienie z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu z 25 lipca 2002 r., sygn. Ts 67/02, że "Z istoty skargi wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego" (OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). Funkcją skargi konstytucyjnej nie jest zatem ochrona praw podmiotów publicznoprawnych. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Organy władzy publicznej z natury rzeczy nie są adresatami poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przysługujących podmiotom prywatnym i tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01; 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105; 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04; 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04; 3 października 2005 r., sygn. Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70).

Postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6/60

Standard: 393 (pełna treść orzeczenia)