Wywłaszczenie z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa

Wywłaszczenie uregulowane w zakwestionowanym przepisie jest uzasadnione ochroną porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków (mutatis mutandis pkt 5.3 tej części uzasadnienia). Ustawodawca uregulował je jako ultima ratio, gdyż w pierwszej kolejności na państwie ciążą pozytywne obowiązki w zakresie nabywania na ogólnych zasadach i ochrony zabytków ruchomych w celu zapewnienia równego dostępu do nich oraz ochrony tożsamości narodu (art. 6 ust. 1 Konstytucji). Wywłaszczenie może natomiast nastąpić dopiero po rozważeniu zastosowania innych środków ochrony przewidzianych w ustawie. Zakres regulacji, systematyka rozdziału IV ustawy o ochronie zabytków oraz dolegliwość wywłaszczenia, uzasadniają pierwszeństwo wykorzystania środków nadzoru konserwatorskiego i ministerialnego. W wypadku zagrożenia uszkodzeniem, kradzieżą, zaginięciem lub nielegalnym wywozem zabytku ruchomego, podstawowe znaczenie ma ustanowienie zabezpieczenia przez administracyjne zajęcie zabytku ruchomego i przekazanie go do muzeum, archiwum lub biblioteki do czasu usunięcia zagrożenia (art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków).

Wywłaszczenie z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa zostało celowościowo uwarunkowane przez ustawodawcę i nie może stanowić narzędzia polityki organów władzy publicznej lub środka służącego powiększaniu majątku Skarbu Państwa. Art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej przewiduje, że pozbawienie własności następuje "z przeznaczeniem na cele kultury". Przepis ten zawęża tym samym przeznaczenie wywłaszczonego zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa względem zabytku wpisanego do rejestru. Własność tego ostatniego może bowiem zostać odebrana "z przeznaczeniem na cele kultury, oświaty lub turystyki" (art. 50 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Ponadto odczytanie zakwestionowanego przepisu w świetle art. 6 ust. 1 i art. 73 Konstytucji pozwala przyjąć, że "przeznaczenie na cele kultury" powinno odpowiadać warunkom powszechnego i równego dostępu do dóbr kultury (por. uwagi w pkt 5.3 tej części uzasadnienia). Wywłaszczenie z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa powinno wiązać się również z niezwłocznym przekazaniem takiego zabytku, w zależności od jego rodzaju, do muzeum, archiwum lub biblioteki (por. analogiczne rozwiązanie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków). Prawidłowe stosowanie analizowanej procedury powinno przeciwdziałać ewentualnym obawom właścicieli przed nieuzasadnioną ingerencją w ich prawa do zabytku ruchomego oraz przywozem tych zabytków na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosowanie ocenianych przepisów w sposób wywołujący efekt mrożący u właścicieli zabytków ruchomych należy uznać za niezgodne z ratio ustawy zmieniającej.

Zakwestionowany przepis przewiduje odszkodowanie, które odpowiada konstytucyjnemu wymogowi słuszności. Art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej stanowi wszakże o obowiązku zapłaty ceny rynkowej za zabytek ruchomy. Trybunał podtrzymuje pogląd, że odwołanie się do wartości rynkowej stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji (por. odpowiednio wyrok TK z 16 października 2012 r. w sprawie K 4/10, pkt IV.3.4). Z założenia bowiem odszkodowanie równe wartości rynkowej ma pozwolić właścicielowi na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a tym samym zrealizowania konstytucyjnej funkcji odszkodowania. Cena rynkowa rzeczy wywłaszczanej, powinna - poza przypadkami gwałtownych zmian cen - wystarczyć na zakup rzeczy innej, ale odpowiadającej cechom tej, której własność odjęto albo wyrównać ekonomicznie uszczerbek w majątku właściciela zabytku ruchomego wywołany wywłaszczeniem.

Okoliczności, w których dopuszczalne jest wywłaszczenie z zabytku ruchomego, zostały określone przez ustawodawcę w sposób precyzyjny i komunikatywny w art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej (zob. pkt 4.3 tej części uzasadnienia) oraz znajdują uzasadnienie w obowiązkach ochronnych organów administracji publicznej wymienionych m.in. w art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Katalog okoliczności ma przy tym charakter zamknięty i obejmuje tylko pięć typów największych zagrożeń, które przekreślają albo istotnie minimalizują szanse zachowania zabytków ruchomych dla przyszłych pokoleń (tj. zniszczenie, uszkodzenie, kradzież, zaginięcie, nielegalny wywóz).

Zagrożenie uzasadniające wywłaszczenie musi mieć charakter realny i bezpośredni (M. Cherka, uwagi do art. 50 [w:] Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, P. Antoniak, M. Cherka, F. Elżanowski, K. Wąsowski, Lex/el; A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016). Zagrożenie powinno ponadto mieć charakter ciągły (trwały), co wynika wprost z brzmienia art. 50 ust. 4 in principio ustawy o ochronie zabytków ("jeżeli nie jest możliwe usunięcie zagrożenia") oraz z porównania zakresów art. 50 ust. 1 (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej) i art. 50 ust. 4 pkt 1a ustawy o ochronie zabytków (dodawanego przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej). Ustawodawca wyraźnie rozróżnił zagrożenia przemijające w czasie, które uzasadniają wydanie decyzji o ustanowieniu czasowego zajęcia zabytku, od zagrożeń trwałych, które uzasadniają wydanie decyzji o odjęciu prawa własności.

Wywłaszczenie z zabytku ruchomego ma formę decyzji administracyjnej wydawanej w ramach procedury uregulowanej w kpa oraz podlega sądowoadministracyjnej kontroli na podstawie przepisów ppsa. Żaden z przepisów ustawy o ochronie zabytków nie wyłącza i nie modyfikuje zasad postępowania administracyjnego lub zakresu kontroli decyzji o wywłaszczeniu sprawowanej przez sąd administracyjny. Na marginesie należało uwzględnić, że art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej stanowi funkcjonalne i racjonalne - z uwagi na stratyfikację ochrony najcenniejszych zabytków ruchomych (por. uwagi w pkt 2 tej części uzasadnienia) - uzupełnienie obowiązujących norm prawnych. Należy bowiem zauważyć przed wejściem w życie ocenianej regulacji, że zabytek ruchomy wpisany do rejestru mógł być "przejęty przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, w drodze decyzji, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele kultury, oświaty lub turystyki, za odszkodowaniem odpowiadającym wartości rynkowej tego zabytku" (art. 50 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Ponadto art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej wpisuje się w tendencję legislacyjną sięgającą 1918 r. Pomimo różnego kontekstu aksjologicznego, historycznego oraz różnych rozwiązań szczegółowych, zagrożenie zniszczeniem, uszkodzeniem albo nielegalnym wywozem upoważniało organy władzy publicznej do wywłaszczenia z zabytku ruchomego (art. 22 dekretu z 1918 r., art. 18 rozporządzenia z 1928 r. oraz art. 33 w związku z art. 25 ustawy z 1962 r.).

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wywłaszczenie uregulowane w art. 1 pkt 20 lit. b ustawy zmieniającej spełnia wymóg celowości, niezbędności, sprawiedliwości proceduralnej oraz sprawiedliwości wyrównawczej, a ponadto uzasadnienia je specyfika regulowanej materii oraz tendencja legislacyjnej.

Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r., Kp 2/15, OTK-A 2016/23, M.P.2016/792

Standard: 1597