Ochrona zbytków - wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa

Celem zakwestionowanej regulacji jest zwiększenie efektywności ochrony zabytków ruchomych o szczególnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego przez ustanowienie nowej instytucji prawnej - wpisu na Listę Skarbów Dziedzictwa (druk sejmowy nr 3112/VII kadencja). Zapewnienie efektywnej ochrony zabytków o szczególnym znaczeniu narodowym przede wszystkim uzasadnia preambuła Konstytucji ("wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponadtysiącletniego dorobku"). Przywołany fragment daje wyraz założeniu ustrojodawcy o istnieniu między członkami wspólnoty, jaką jest Naród, międzypokoleniowej więzi, wyrażającej się w uniwersalnych wartościach, z którymi związany jest zbiór usystematyzowanych zasad i dyrektyw wskazujących, jak osiągać te wartości, a z jakich metod, dążąc do nich zrezygnować. Jednym ze środków utrzymania wspomnianej więzi międzypokoleniowej jest przekazywanie "tego, co cenne z ponadtysiącletniego dorobku". Bezsprzecznie dotyczy to co najmniej zachowania dóbr kultury. Ratio zakwestionowanej regulacji znajduje ponadto uzasadnienie w preambule Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi ona o złączeniu więzami wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie, oraz w art. 6 ust. 2 Konstytucji, który nakazuje udzielania "pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym". Jednym ze środków utrzymania owej więzi jest zachowanie możliwości dostępu do narodowego dziedzictwa kulturowego, czego z kolei warunkiem koniecznym jest istnienie i efektywna ochrona dóbr kultury.

Lista Skarbów Dziedzictwa jest bardziej rygorystyczną formą ochrony zabytków niż rejestr zabytków, gdyż możliwość wpisu z urzędu nie została uzależniona od wystąpienia ryzyka zniszczenia, uszkodzenia lub wywozu zabytku, ale od jego wartości dla dziedzictwa kulturowego. Ponadto z wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa wiążą się dalej idące ograniczenia prawa własności. Zakwestionowany przepis wprowadza tym samym gradację ochrony zabytków ruchomych w zależności od ich wartości dla dziedzictwa kulturowego oraz stanowi formę symetrycznego rozwinięcia systemu ochrony zabytków. W obowiązującym dotychczas stanie prawnym zabytki ruchome o szczególnej wartości nie korzystały z odrębnej ochrony, która odpowiadałaby kwalifikowanej formie ochrony zabytków nieruchomych o szczególnej wartości np. uznanych za pomnik historii (art. 15 ustawy o ochronie zabytków). Zakwestionowany przepis należy tym samym uznać za przydatne rozwinięcie obowiązującego systemu ochrony.

Ograniczenia praw właścicieli zabytków ruchomych sięgają dekretu z 31 października 1918 r. Rady Regencyjnej o opiece nad zabytkami sztuki i kultury (Dz.U.16.36), który m.in. zabraniał wywozu za granicę zabytków ruchomych i ich części, zakazywał ich niszczenia oraz wprowadzał ograniczenia dotyczące wszelkich robót związanych z zabytkami, a nawet umożliwiał pozbawienie prawa własności zabytku na rzecz jednego z muzeów narodowych w wypadku niebezpieczeństwa zniszczenia, uszkodzenia lub wywozu za granicę. Analogiczne rozwiązania przyjęto w art. 11-34 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U.29.265). Akt ten wprowadzał zarówno ograniczenia w zakresie posiadania (np. wzięcie zabytku w zarząd państwowy), używania (np. wymóg zgody władzy konserwatorskiej na zdobienie lub przewożenie zabytku), dysponowania (np. prawo pierwokupu) zabytkiem, jak i upoważniał do pozbawienia własności zabytku ruchomego. Nieobowiązująca ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U.10.48, ze zm.; dalej: ustawa z 1962 r.) rozbudowała system ochrony zabytków, utrzymując daleko idące ograniczenia prawa własności oraz możliwość do wywłaszczenia zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej.

Przydatność ograniczeń praw właścicieli zabytków ruchomych, a w szczególności ograniczenia uprawnienia do dysponowania rzeczą, uznawana jest przez prawo pierwotne Unii Europejskiej. Ochrona narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej stanowi bowiem przesłankę uzasadniającą odstępstwo od zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, pod warunkiem że nie przyjmuje formy arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi (art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47; dalej: TFUE).

Podsumowując tę część rozważań, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej, w części wskazanej w sentencji, jest rozwiązaniem przydatnym do realizacji celu zakładanego przez prawodawcę i uzasadnionym w świetle wartości wskazanych w preambule Konstytucji. Należy jednak zauważyć, że powoływanie się na konkretną wartość konstytucyjną uzasadniającą przydatność ograniczenia prawa własności nie rozstrzyga o konstytucyjności zaskarżonej regulacji. Przydatność ograniczeń nie przekłada się bowiem automatycznie na ich niezbędność w demokratycznym państwie prawnym. Ciężar analizy przesunął się na kolejne przesłanki testu dozwolonych konstytucyjnie ograniczeń wolności i praw.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezbędny do ochrony porządku publicznego, którego elementem jest ochrona dóbr kultury, a w szczególności zabytków. "Cel, jakim jest ochrona zabytków, nie może być w żadnej mierze kwestionowany. Za oczywiste należy uznać, że konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym" (cyt. wyrok w sprawie K 20/07, pkt III.4). Ponadto art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej, w części wskazanej w sentencji, ograniczający prawo właściciela zabytku ruchomego, jest niezbędny dla ochrony wolności i praw innego podmiotu (tj. prawa dostępu do dóbr kultury o istotnym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego). Aktualny pozostaje pogląd, że "[w] art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury. Należy jednak przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury (...). Aby ta wolność mogła być zrealizowana, niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków" (cyt. wyrok w sprawie K 20/07, pkt III.4).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej, w części wskazanej w sentencji, nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa własności. Przemawiały za tym kumulatywnie następujące argumenty:

Po pierwsze, wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa są objęte jedynie zabytki podwójnie kwalifikowane. W pierwszej kolejności zabytek musi bowiem spełniać kryteria wynikające z art. 64 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, następnie zaś musi zostać uznany za rzecz o szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego. W tym zaś kontekście istotne jest, że odesłanie do art. 64 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wyklucza możliwość objęcia wpisem rzeczy ruchomych, które są własnością ich twórców. Zważywszy, że z wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa wiąże się ograniczenie prawa własności, organ władzy publicznej zobowiązany jest do ścisłej wykładni kryterium "szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego" z uwzględnieniem, że art. 5 i art. 6 ust. 1 Konstytucji stanowią o dziedzictwie narodowym.

Po drugie, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa nie prowadzi do zmniejszenia wartości przedmiotu własności, nie stanowi bezpośredniej ingerencji w rzecz ruchomą, a ponadto nie ogranicza wszystkich uprawnień wynikających z prawa własności. W szczególności wpis nie ogranicza per se możliwości uzyskiwania dochodów z rzeczy ruchomej lub uprawnienia do rozporządzania nią (por. pkt 2 tej części uzasadnienia). Niektóre kompetencje ministra związane z ochroną zabytków wpisanych na Listę Skarbów Dziedzictwa, i wynikające stąd ograniczenia uprawnień właściciela, są analogiczne do - wynikających z dotychczasowego stanu prawnego - kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do ochrony zabytków wpisanych do rejestru zabytków (np. art. 1 pkt 9, 10, 17, 18, 19 i 21 ustawy zmieniającej).

Po trzecie, oceniając proporcjonalność sensu stricto zaskarżonej regulacji, należało uwzględnić, że wpis ma formę decyzji administracyjnej wydawanej w ramach procedury uregulowanej w kpa oraz podlega sądowoadministracyjnej kontroli na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (j.t.Dz.U.2012.270, ze zm.; dalej: ppsa). Za bezzasadny należało zatem uznać argument wnioskodawcy o braku procedury, która gwarantowałaby ochronę praw właściciela zabytku ruchomego.

Po czwarte, nie stanowi nadmiernego ciężaru związanego z wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa obowiązek przechowywania zabytku ruchomego w zabezpieczonym technicznie lub bezpośrednio chronionym fizycznie pomieszczeniu (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej). Obowiązek ten stanowi uszczegółowienie adresowanego do właściciela nakazu opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy o ochronie zabytków). Ponadto właścicielom zabytków, którzy nie są w stanie w konkretnych okolicznościach faktycznych dołożyć należytej staranności i spełnić ustawowego standardu opieki nad zabytkiem, ustawodawca stworzył warunki uzyskania stosownej pomocy państwa albo w formie przechowania zabytku w pomieszczeniu należącym do państwowej instytucji kultury, albo w formie dotacji celowej na wyposażenie pomieszczenia w zabezpieczenie techniczne (art. 1 pkt 13 i 34 ustawy zmieniającej).

Po piąte, nie stanowi nadmiernego ciężaru związanego z wpisem na Listę Skarbów Dziedzictwa ani zakaz wywożenia na stałe zabytków ruchomych wpisanych na Listę Skarbów Dziedzictwa (art. 1 pkt 21 ustawy zmieniającej), ani zakaz ich wywożenia na podstawie pozwolenia innego niż jednorazowe (art. 1 pkt 22-24 ustawy zmieniającej). Zakazy te znajdują uzasadnienie w ochronie struktury i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa podlegającym wpisowi zabytkom, które niejednokrotnie charakteryzuje też ścisły związek z miejscem ich przechowywania oraz doniosłe znaczenie dla lokalnej, regionalnej lub narodowej tożsamości.

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej, we wskazanej w sentencji części, jest przydatnym, niezbędnym i proporcjonalnym sensu stricto ograniczeniem prawa własności zabytku ruchomego. Z uwagi na prewencyjny charakter niniejszej kontroli, stwierdzenie to nie stoi na przeszkodzie ewentualnej późniejszej ocenie konstytucyjności art. 14a ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, jeżeli praktyka jego odczytania doprowadzi do nałożenia nadmiernych ciężarów na właścicieli zabytków ruchomych o szczególnej wartości dla dziedzictwa narodowego.

Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r., Kp 2/15, OTK-A 2016/23, M.P.2016/792

Standard: 1596