Ochrona zabytków

Ograniczenie praw majątkowych, a przede wszystkim prawa własności, wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach, jest skutkiem realizacji zadań nałożonych na władze publiczne. W literaturze można nawet spotkać stwierdzenie, że ustawa o zabytkach chroni zabytki w głównej mierze przed właścicielem i ta jej funkcja wysuwa się na plan pierwszy (zob. M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006, s. 129). Dotychczasowe ustalenia pozwalają stwierdzić, że ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach znajdują uzasadnienie w normach konstytucyjnych. Respektując interes publiczny (powszechny), mają również na celu ochronę wolności i praw innych osób. Interes publiczny łączy się niewątpliwie z przesłanką porządku publicznego, wymienioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury. Należy jednak przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury (por. M. Drela, op.cit. s. 22). Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach.

W pojęciu "ochrona" możemy dopatrzyć się elementów ingerencji władczej. W szerokim słowa znaczeniu ochrona to wynikające z prawa działania władcze umożliwiające stosowanie instrumentów nakazowych, środków przymusu, a także systemu zachęt - głównie materialnych. Opieka polega na zabezpieczeniu przedmiotów przed zniszczeniem (konserwacji) dla zachowania chronionych obiektów w stanie możliwie nienaruszonym, a także działania materialno-techniczne (zob. J. Pruszyński, op.cit., t. I, s. 125). Ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami zaliczamy do zadań publicznych, tj. takich, których wypełnianie jest uzasadniane interesem publicznym zachowania konkretnych przedmiotów i utrzymania ich w stanie uznanym za właściwy środkami prawnymi i organizacyjnymi państwa (tamże, t. I, s. 157).

Niewątpliwie ustawa o ochronie zabytków, realizując niezwykle istotny cel, prowadzi do ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych, niejednokrotnie w znacznym zakresie (zob. np. art. 25 ustawy o zabytkach - warunki zagospodarowania zabytku na cele użytkowe; art. 32 - obowiązek udostępnienia zabytku w celu przeprowadzenia badań; art. 49 - decyzja nakazująca przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych; art. 50 - decyzja o czasowym zajęciu w wypadku zagrożenia dla zabytku; art. 71 - finansowanie prac przy zabytku). Podejmowane przez państwo działania, zmierzające do realizacji celów nakreślonych w ustawie, nie mogą być sprzeczne z ogólnie przyjętym porządkiem prawnym. Przepisy, które stanowią podstawę obowiązków nakładanych na osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną posiadającą tytuł prawny do zabytku, muszą pozostawać w zgodzie z Konstytucją.

Co do zasady Konstytucja nie wyłącza możliwości nałożenia publicznoprawnych obciążeń własności ponad pożytki przynoszone przez jej przedmiot. Jednakże dopuszczalność tego rodzaju obowiązków (obciążeń) nie jest nieograniczona, nie mogą bowiem w szczególności naruszać istoty prawa własności ani stanowić ukrytej (pośredniej) formy wywłaszczenia. Nie mogą także polegać na przeniesieniu na właściciela obowiązków obciążających władze publiczne. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 października 2000 r. (sygn. P. 8/99) "własność rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza obowiązki legitymowane nakazami interesu publicznego. Wykonywanie tych obowiązków łączyć się może z koniecznością ponoszenia odpowiednich nakładów finansowych. (...) Wynika stąd możliwość nałożenia na właściciela pewnych szczególnych powinności, ale (...) służyć one mają realizacji interesu publicznego, a nie przeniesieniu na osobę będącą właścicielem powinności władz publicznych", tym bardziej gdy ustawodawca, nakładając obowiązki na właścicieli, nie zapewnił im możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty ze strony władz publicznych. W powołanej sprawie Trybunał podniósł, że koszty polityki mieszkaniowej zostały w całości przerzucone na pewną grupę osób. Dodał, że cele założone przez ustawodawcę mogły być osiągnięte przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla właścicieli. Tym bardziej nie można uznać, że "koniecznym" ograniczeniem prawa własności jest nałożenie na właściciela obowiązków, które w świetle Konstytucji ciążą na władzach publicznych (OTK ZU nr 6/2000, poz. 190; podobnie w wyroku z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96).

W wyroku z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99 (dotyczącym kosztów kontroli skarbowej), Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zagadnienia partycypacji obywatela w kosztach działania administracji publicznej w sytuacji, gdy powstanie tych kosztów było niezależne od woli obywatela, a nawet przezeń niezawinione. Stwierdził, że taka obowiązująca regulacja przeczy powszechnie przyjętej zasadzie, że koszty w prawie publicznym obciążają wydatki publiczne, a więc budżet państwa bądź budżety jednostek samorządu terytorialnego (OTK ZU nr 2/2001, poz. 30).

W wyroku z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenia w dyspozycji własnością i prawami majątkowymi mogą w zasadniczy sposób zmniejszać wartość tych praw oraz uniemożliwiać ich wykorzystanie dla prowadzenia normalnej działalności gospodarczej. Brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego i ograniczenie odszkodowania wyłącznie do poniesionych strat, z wyłączeniem uszczerbku wynikającego z zasadniczego obniżenia wartości, a będącego następstwem wprowadzonych ustawowo ograniczeń w zakresie dysponowania prawami majątkowymi, stanowi poprzez jej nadmierność niewątpliwie naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności i innych praw majątkowych należących do podmiotów niepublicznych. Tego typu ingerencja w sferze własności wykracza poza granice wyznaczone przez zasadę proporcjonalności. Zasadność istnienia samych ograniczeń nie może bowiem usprawiedliwiać ponoszenia ich ciężaru w przeważającym stopniu przez podmioty władające nieruchomością. Brak stosownego mechanizmu kompensacyjnego uniemożliwia w konsekwencji - zgodnie z wymaganiami proporcjonalności - właściwe zrównoważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96).

Zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy, a więc i właściciel nieruchomości, zobowiązany jest ponosić określone w ustawie ciężary i świadczenia publiczne. Wynika stąd możliwość nałożenia na właściciela pewnych szczególnych powinności, ale - jak już wspomniano - służyć one mają realizacji interesu publicznego, a nie przeniesieniu na osobę będącą właścicielem powinności władz publicznych. Brak właściwej proporcji w wyważeniu (proporcji) interesu prywatnego i publicznego stwarza podstawy do uznania, że art. 31 ust. 1 ustawy o zabytkach jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis stanowiący o potrzebie przeprowadzania badań archeologicznych jest niezbędnym elementem porządku prawnego i służy realizacji obowiązku Państwa w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego i dostępu do dóbr kultury. Jednakże kwestia współuczestnictwa władzy publicznej w kosztach prowadzonych w tym zakresie prac wymaga stosownych rozwiązań.

Wyrok TK z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, OTK-A 2007/9/102, Dz.U.2007/192/1394

Standard: 1595 (pełna treść orzeczenia)