Zapewnienie samorządowi udziału w dochodach publicznych odpowiednio do zadań (zasada adekwatności środków do celów)

W myśl zaś art. 167 ust. 4 Konstytucji, "Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych". W przepisach tych ustrojodawca wyraził zasadę odpowiedniości dochodów jednostek s.t. do realizowanych przez nie zadań. Wynikają z niej dwie istotne wytyczne co do kształtowania przez ustawodawcę poziomu ich dochodów. Z jednej strony, poziom ten powinien zapewnić możliwość realizacji ogółu zadań, nałożonych na jednostki s.t. poszczególnych szczebli. Z drugiej strony, nie ma on charakteru statycznego - zmiany zadań jednostek s.t. wymagają "odpowiednich" zmian w ich dochodach. Wyklucza to, co do zasady, możliwość przekazania jednostkom s.t. nowych zadań bez zapewnienia im środków na ich realizację, z drugiej jednak strony pozwala też na zmniejszenie dochodów jednostek s.t. w wypadku odjęcia im jakiegoś zadania.

Wyrok TK z dnia 16 lipca 2013 r., K 13/10, OTK-A 2013/6/77, Dz.U.2013/903

Standard: 319 (pełna treść orzeczenia)

Sam fakt, że dochody jednostek samorządu terytorialnego nie są wystarczające, aby optymalnie realizować wszystkie zadania publiczne, nie może przesądzać o naruszeniu art. 167 ust. 1 Konstytucji. Podmiot, który kwestionuje zgodność aktu normatywnego z art. 167 ust. 1 Konstytucji, nie może ograniczyć się do wykazania, że dochody jednostek samorządu terytorialnego nie wystarczają na realizację zadań publicznych, ale musi przedstawić argumenty wskazujące na dysproporcję między zakresem zadań i dochodów administracji rządowej oraz poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119).

Trybunał Konstytucyjny podtrzymał pogląd, że art. 167 ust. 1 Konstytucji nie może być rozumiany jako podstawa do wyprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów, w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa. Przepis ten wyraża dyrektywę określającą sposób podziału - dostępnych w danym okresie - środków finansowanych między administrację rządową a samorząd terytorialny, a jednocześnie dyrektywę określającą sposób podziału tych środków między poszczególne szczeble samorządu terytorialnego. Ustawodawca, dokonując podziału dochodów, musi brać pod uwagę także zakres zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową, a w szczególności obowiązek realizacji zadań wynikających z poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Dostępne środki finansowe powinny być dzielone między wymienione podmioty stosownie do zakresu powierzonych im zadań publicznych, przy czym zapewnienie określonych źródeł dochodów jednostkom samorządu terytorialnego nie może prowadzić do uniemożliwienia realizacji zadań publicznych, które zgodnie z obowiązującym prawem należą do administracji rządowej (zob. wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. K 35/98).

Wynikający z Konstytucji obowiązek zapewnienia odpowiednich udziałów w dochodach publicznych jest sformułowany na tyle ogólnie, że jego konkretyzacja nastręcza oczywiste trudności. Ocena, jaka wielkość środków jest właściwa, nie może być jednoznaczna, zważywszy, że Konstytucja nie określa katalogu zadań jednostek samorządu terytorialnego, ani standardu ich realizacji. Także na poziomie ustawowym nie zawsze jest możliwe ustalenie takiego standardu, jest on względny. Ta względność powoduje trudność z ustaleniem adekwatnego poziomu środków dla jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie prawnej zwraca się uwagę, że normy konstytucyjne (art. 167 ust. 1 i 4) są jedynie ogólnymi dyrektywami kierunkowymi, a nie wypracowano dotychczas, na gruncie teorii administracji i teorii finansów publicznych, wystarczająco precyzyjnych kryteriów przydatnych do oceny stopnia realizacji zasady adekwatności środków do zadań (zob. E. Kornberger-Sokołowska, System dochodów jednostek samorządu terytorialnego a ich samodzielność finansowa, [w:] Ius suum quique. Studia prawnofinansowe. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wacławowi Goronowskiemu, red. W. Konieczny, Warszawa 2005, s. 73-74). Także Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że wyrażona w art. 167 ust. 1 Konstytucji norma prawna ma charakter programowy oraz systemowy, stanowi dyrektywę dla ustawodawcy, który decyduje o podziale dochodów publicznych pomiędzy segmenty władz publicznych. Kwestia określenia wysokości środków potrzebnych do wykonywania zadań samorządu terytorialnego należy do zagadnień szczególnie skomplikowanych, ponieważ oszacowanie lub precyzyjne obliczenie kosztów realizacji konkretnych zadań często nie jest możliwe (zob. wyrok z 8 kwietnia 2010 r., sygn. P 1/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 33).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada podstawowego charakteru dochodów własnych ma charakter konstytucyjnej dyrektywy programowej. Można zgodzić się, że ma ona charakter optymalizacyjny, ale nie może być interpretowana w oderwaniu od treści art. art. 167 ust. 2 Konstytucji, który oprócz dochodów własnych wymienia także inne źródła dochodów j.s.t. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że określenie dochodów uzupełniających na poziomie wyższym niż dochody własne byłoby konstytucyjnie zakazane. Taka wykładania art. 167 ust. 2 Konstytucji przeczyłaby ratio legis art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, gdyż stwarzałaby zbyt sztywne ramy finansowania j.s.t., uniemożliwiając w określonych sytuacjach przekazywanie jednostkom samorządu terytorialnego środków finansowych. Ustawodawca powinien kierować się dyrektywą zachowania podstawowego charakteru dochodów własnych, jednak ograniczenie tej dyrektywy nie prowadzi do naruszenia Konstytucji. Wiążąca dla ustawodawcy jest zasada samodzielności finansowej, na którą, oprócz innych czynników, składa się adekwatność środków finansowych do zadań. Nie dochodzi do jej naruszenia w sytuacji, gdy dochody własne j.s.t. nie mają podstawowego charakteru.

Możliwość uzyskiwania dochodów własnych w odpowiedniej wysokości decyduje, w znacznej mierze, o zdolności jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych (por. art. 15 ust. 2 Konstytucji), a zwłaszcza o ich samodzielności. Dochody własne są podstawą wyposażenia finansowego samorządów i służą finansowaniu tych zadań samorządu, które ustawy szczególne określają jako zadania własne (zob. A. Borodo, Samorząd..., s. 59). Można zgodzić się ze stanowiskiem, że: "Pozycja dotacji lub subwencji jako dochodów samorządów musi się jednak utrzymywać w określonych granicach. Ekstremalnie zastosowane systemy dotowania lub subwencjonowania, w ramach których gminy i inne rodzaje samorządów terytorialnych mają tylko niewielkie dochody z podatków i opłat, a większość dochodów stanowią dotacje i subwencje państwowe, prowadzą do znacznego ograniczenia odpowiedzialności za realizację zadań i samorządnego działania tych wspólnot" (tamże, s. 30). Jest to zatem inna płaszczyzna rozważań, aniżeli zagadnienie zgodności z Konstytucją.

W konsekwencji to, że w wypadku poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego może wystąpić sytuacja, w której dominują inne niż dochód własny źródła dochodów, nie świadczy o niezgodności mechanizmu wyrównania poziomego z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 9 ust. 4 EKSL systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, tak aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień. Zasada ta odnosi się do ogółu jednostek samorządu terytorialnego.

Z art. 167 ust.1 i 4 Konstytucji wynikają dyrektywy dla ustawodawcy i Rady Ministrów zagwarantowania środków finansowych odpowiednich do realizowanych przez j.s.t. zadań. Ponieważ konstytucyjna podstawa określenia tych zadań i sposób ich realizacji ma charakter względny, dyrektywy te mają charakter programowy i instrumentalny. Jedyny wiążący zakaz wynikający z cytowanych przepisów dotyczy ukształtowania środków finansowych na takim poziomie, który uniemożliwia realizację zadań j.s.t.

Podsumowując, zasada adekwatności rozumiana jako konstytucyjna dyrektywa programowa ma szeroki zakres zastosowania oraz normowania i jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy. Ustawodawca powinien wprowadzać rozwiązania gwarantujące optymalne dostosowanie poziomu finansowania do wykonywanych przez j.s.t. zadań. Natomiast zasada adekwatności rozumiana jako wiążąca norma prawna ma dużo węższy zakres normowania sprowadzający się do zakazu przyznawania j.s.t. środków finansowych na poziomie uniemożliwiającym wykonanie powierzonych im zadań. Tylko w tym ostatnim znaczeniu zasada adekwatności może stanowić wzorzec hierarchicznej kontroli norm. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że źródłem złożonego normatywnego charakteru zasady adekwatności jest względny, uzależniony od wielu czynników pozakonstytucyjnych, zakres i sposób realizacji zadań, o których mowa w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Ogólność katalogu zadań, odmienność ich zakresu i treści w poszczególnych jednostkach samorządu, sprawia, że Trybunał Konstytucyjny ingeruje w sferę swobody politycznej parlamentu jedynie w wypadku ewidentnie niewspółmiernego ukształtowania dochodów w relacji do kosztów ponoszonych w związku z realizacją przypadających samorządowi zadań, wówczas gdy dochodzi do "oczywistych dysproporcji" między zakresem zadań a środkami, w jakie wyposażone zostają j.s.t. (zob. np. wyrok z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47 oraz z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04; zob. też M. Bogucka-Felczak, Sądowa ochrona praw jednostek samorządu terytorialnego do dochodów, "Finanse Komunalne" nr 3/2012, s. 8). "Chodzi o to, by wpływy z dochodów własnych, subwencji i dotacji zapewniały wszystkim samorządom możność wypełniania - przynajmniej na poziomie minimalnym - zadań, które ustawowo i obligatoryjnie są na samorząd nałożone. Tak należy rozumieć zasadę adekwatności" (wyrok z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04).

Konstytucja określa szczegółowe gwarancje samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 167 Konstytucji stanowi dopełnienie art. 165 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża on zasadę samodzielności finansowej gmin w realizacji zadań publicznych. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego jest jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego systemu dochodów, stwarzających gwarancję realizowania przypisanych im zadań publicznych, a zarazem pozostawiających im swobodę polityczną kształtowania wydatków. Art. 167 Konstytucji służy stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 6 września 2005 r., sygn. K 46/04).

Art. 167 Konstytucji w zakresie, w jakim służy samodzielności finansowej jednostek samorządu, jest funkcjonalnie powiązanym zespołem norm. Art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji odczytuje się jako sformułowanie zasady adekwatności środków do zadań, w jakie wyposaża się jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy nawiązują do unormowań zawartych w art. 9 EKSL: "Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień" (ust. 1), "Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo" (ust. 2).

Wyrok TK z dnia 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7, Dz.U.2013/193

Standard: 320 (pełna treść orzeczenia)