Prawo do sądu w postępowaniu przed organami quasi-sądowymi jako procedury prejurysdykcyjne

Analiza polskiego systemu prawnego dowodzi, że zarówno ustrojodawca, jak też ustawodawca zwykły nie przekazał do wyłącznej kompetencji sądownictwa powszechnego orzecznictwa: kolegiów d/s wykroczeń, inspekcji pracy, urzędów skarbowych, urzędów celnych i wielu innych organów "quasi-sądowych" lub pozasądowych. Zwraca uwagę także fakt, że w polskim systemie prawnym istnieją jeszcze inne organy, których decyzji lub orzeczeń niepodobna wkomponować w ramy sądownictwa powszechnego. Należy tutaj wymienić chociażby stosujące postępowanie mandatowe i nakazowe organy administracji państwowej i samorządowej, izby morskie, Urząd Morski, Urząd Patentowy, Urząd Antymonopolowy itp. A. Ratajczak w dyskusji nad projektem konstytucji trafnie zauważa, "że na szczęście dla przeciążonych i niedoinwestowanych sądów, jak też dla sędziów, nigdy, nigdzie i nikomu nie udało się na dłużej wtłoczyć w ramy sądownictwa, rozstrzygania wszystkich konfliktów środkami przymusu prawnego (...). Dlatego między innymi tak ważne i istotne jest pozostawienie w konstytucji zapisu o możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości również przez inne organy, aby zapobiec ewentualnemu powoływaniu tych organów w trybie pozakonstytucyjnym, z wyłączeniem kontroli sądowej" (A. Ratajczak, Trzecia władza w Konstytucji, Rzeczpospolita z 27 września 1995 r., Nr 224, s. 17).

W państwach demokratycznych można wskazać dwa systemy rozwiązań. Pierwszy (państwa anglosaskie i skandynawskie), pozwala na powierzenie funkcji orzeczniczych ciałom niesądowym, a więc różnym agencjom, trybunałom, organom arbitrażowym, których procedury przewidują możliwość odwołania się do sądu, co nie jest jednakże nakazem konstytucyjnym. Drugi (Niemcy i inne europejskie państwa kontynentalne) natomiast zakazuje konstytucyjnie powierzanie funkcji orzeczniczych ciałom niesądowym, chyba że zostaje zapewniona zupełna kontrola sądowa nad ich rozstrzygnięciami (L. Garlicki, Prawo do sądu (w:) Prawa człowieka model prawny, Ossolineum 1991, Wrocław - Warszawa - Kraków, s. 547).

Klasyczny model procedury cywilnej zapewnia możliwość zwrócenia się wprost do sądu powszechnego lub sądu szczególnego o udzielenie ochrony w sprawach cywilnych. W niektórych wypadkach cywilne postępowanie sądowe jest z mocy przepisów szczególnych, zamieszczonych w innych aktach ustawodawczych, niż kodeks postępowania cywilnego, poprzedzone innymi postępowaniami, które można określić mianem przedsądowych (prejurysdykcyjnych). Istota tych procedur polega na tym, że strona dochodząca ochrony prawnej ma możliwość lub obowiązek wykorzystania w pierwszej kolejności innego trybu załatwienia sprawy. Formy i tryby postępowań przedsądowych są bardzo zróżnicowane. Można jednak wymienić dwa - najbardziej zasadnicze typy. Pierwszy obejmuje wszelkiego rodzaju postępowania reklamacyjne, postępowanie wewnątrzspółdzielcze oraz postępowanie przed instytucjami ubezpieczeń majątkowych. Drugi obejmuje niektóre postępowania administracyjne, w których sprawy o charakterze cywilnoprawnym są załatwiane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a egzekucja jest prowadzona w trybie egzekucji sądowej lub egzekucji administracyjnej. W ramach tych postępowań występują różnorodne konstelacje związków między postępowaniami przedsądowymi, a postępowaniem sądowym (K. Piasecki, Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne, Palestra 1985, Nr 7/8, s. 11 -12). Postępowania reklamacyjne mogą mieć charakter obowiązkowy lub fakultatywny. W polskim systemie prawnym postępowania reklamacyjne obowiązują np. w prawie przewozowym, na podstawie ustawy o łączności, jak też w trybie szczególnym ustawy o zamówieniach publicznych. Ujmując problem od strony materialno-prawnej można stwierdzić, że reklamacji i obligatoryjnemu postępowaniu reklamacyjnemu przypada funkcja warunku prawnego conditionis iuris ius sibi persequendi. W wypadku gdy postępowanie reklamacyjne nie uczyni dochodzenia roszczenia przed sądem zbędnym, sądowi przysługuje pełna jurysdykcja, tak jakby postępowanie reklamacyjne nie było wymagane (K. Piasecki, op.cit., s. 17). W sferze działalności administracji występuje wiele typów procedur przedsądowych. Ich istota polega zasadniczo na tym, że w poszczególnych aktach prawnych ustawodawca przekazuje określone sprawy cywilne do właściwości organów administracji w celu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Na skutek tego, postępowanie administracyjne poprzedza postępowanie sądowe. Typowym przykładem takiego postępowania jest postępowanie administracyjno-sądowe uregulowane ustawą z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zmianami), która w rozdziale 6 zawiera przepisy określające właściwość organów administracji państwowej do rozgraniczenia nieruchomości oraz określające stany faktyczne i prawne, w których właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia jest sąd. W razie dalszego sporu dotyczącego przebiegu granicy i niezawarcia ugody organ administracyjny przekazuje sprawę sądowi. Także w takim stanie faktycznym, w którym przed sądem toczy się sprawa o ustalenie własności lub o wydanie nieruchomości lub jej części, sąd ten jest właściwy także do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy. Tryb przedsądowy występuje w wielu innych postępowaniach, m.in. w postępowaniach uregulowanych w ustawie z 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt i prawie łowieckim oraz ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Administracyjne postępowania przedsądowe nie mogą być traktowane jako struktura związana organicznie z postępowaniem cywilnym unormowanym w kpc.

Postępowanie cywilne i postępowanie administracyjne są postępowaniami rozłącznymi, niezależnymi od siebie w płaszczyźnie legislacyjnej oraz teoretycznej. Przejście z drogi postępowania administracyjnego na drogę postępowania cywilnego następuje nie w drodze środków właściwych dla sądowej kontroli decyzji administracyjnej (zaskarżenia, odwołania, skargi) lecz za pomocą uniwersalnego środka procesowego wszczynającego proces cywilny tj. wniesienia pozwu. Żądanie zawarte w pozwie nie jest skierowanie na skontrolowanie konkretnej decyzji administracyjnej, lecz zmierza do ustalenia lub zasądzenia określonego świadczenia. Decyzja administracyjna lub ugoda (administracyjna), jeżeli nie kończy prejurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, traci swój byt procesowy i materialnoprawny i nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Nie ma zatem waloru prejudycjalnego (K. Piasecki, op.cit., s. 22). Swoistymi przykładami takiej procedury prejurysdykcyjnej są procedury w sprawach ze stosunku pracy, w sprawach ubezpieczeń społecznych oraz przeciwdziałania praktykom monopolistycznym.

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje zbieżny pogląd, że w polskim prawie istnieją rozwiązania dopuszczające przy rozstrzyganiu sporów cywilnych tryb mieszany - administracyjno-sądowy. Postępowanie w takim trybie jest dwuetapowe - w pierwszym etapie administracyjny, a w drugim sądowy. Łączność między tymi postępowaniami sprowadza się jedynie do następstwa czasowego (patrz: wyrok SN z 13 października 1965 r., sygn. II CR 451/64, OSPiKA Nr 12/96, poz. 274). Konieczną przesłanką dopuszczalności drogi sądowej w tego typu regulacjach jest wcześniejsze rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Brak rozstrzygnięcia skutkuje natomiast czasową niedopuszczalnością tej drogi (patrz: M. Stahl, Zbieg drogi postępowania administracyjnego i sądowego, Studia Prawno-Ekonomiczne, 1979, t. XXI, s. 41 i n.; E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (w:) System prawa administracyjnego, Wrocław-Warszawa-Kraków 1978, t. III, s. 68-69). Postępowanie sądowe polega na rozpatrzeniu sporu od nowa tak jakby wcześniejszego rozstrzygnięcia nie było.

Orzeczenie TK z dnia 13 marca 1996 r., K 11/95, OTK 1999/2/9

Standard: 1496 (pełna treść orzeczenia)