Skarga na przewlekłość postępowania w orzecznictwie SN

W orzecznictwie Sądu Najwyższego również prezentowane są dwa poglądy na temat charakteru prawnego postępowania w przedmiocie przewlekłości postępowania. Wedle pierwszego, postępowanie w przedmiocie przewlekłości postępowania traktowane jest jako odrębne postępowanie względem postępowania głównego, jego przedmiotem zaś jest odrębna sprawa.

W uchwale z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt III SPZP 1/05 (OSNP nr 19/2005, poz. 312), Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że regulacja prawna postępowania w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania "wskazuje jednoznacznie na to, że wprawdzie w sensie funkcjonalnym kwestia zarzutu «przewlekłości postępowania» ma zawsze charakter pochodny (wtórny) i zarazem incydentalny (wpadkowy) względem innego toczącego się «postępowania w określonej sprawie» (mającego charakter postępowania pierwotnego i podstawowego zarazem), skoro «zarzut przewlekłości» odnosi się do toczącego się już «postępowania w sprawie» (art. 2 ustawy). Tym niemniej, w sensie prawnoprocesowym «postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania» ma jednak charakter postępowania odrębnego względem «postępowania w określonej sprawie», którego ono dotyczy: (a) odmienny jest bowiem przedmiot i cel tego postępowania (art. 2 i art. 6 ustawy), (b) toczy się ono pomiędzy innymi stronami i inny jest sąd właściwy do rozpoznania tej skargi (art. 3 i art. 10 ustawy), (c) w postępowaniu tym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie «należy stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym, obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy» (art. 8 ust. 2 ustawy), a ponadto (d) ustawodawca przesądził równocześnie i o tym, że wydane w wyniku tego postępowania «postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, co do stwierdzenia przewlekłości postępowania» (art. 15 ust. 2 ustawy - skutek prejudycjalny); i wreszcie, co nie mniej istotne, (e) właściwymi w sprawach ze «skargi na przewlekłość postępowania» są wyłącznie sądy i toczy się ono «od początku do końca» przed sądami".

Ponadto Sąd Najwyższy wskazał, że "zgodna z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjnego postępowania sądowego wykładnia przepisów ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki nakazuje stanąć na stanowisku, że: skoro (a) postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania, którego przewlekłości dotyczy ta skarga, albowiem jego przedmiotem jest «nowa sprawa» i dotyczy ono «innych stron», a przy tym (b) postępowanie to wszczynane jest i «od początku do końca» toczy się wyłącznie przed sądem oraz (c) wydane w wyniku tego postępowania orzeczenie - postanowienie uwzględniające skargę wiąże sąd w ewentualnym przyszłym postępowaniu cywilnym, w którym skarżący może dochodzić od strony przeciwnej odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu stwierdzonej przewlekłości postępowania, to (d) sformułowane w art. 8 ust. 2 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odesłanie prawne, wedle którego «w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek skargi sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy», w żadnym razie nie daje podstawy do utożsamiania «skargi na przewlekłość postępowania» z «zażaleniem»".

Analizując zagadnienie dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie przewlekłości postępowania, Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że "z jednej strony - wzgląd na «szybkość postępowania» nie może w żadnym razie uzasadniać pozbawienia strony możliwości skorzystania z przysługującego jej z mocy ustawy środka zaskarżenia i równocześnie, z drugiej strony - jeżeli korzystając z przysługującego jej prawa, strona wnosi skargę na przewlekłość postępowania, każda ze stron tego postępowania (w tym także strona skarżąca) musi w konsekwencji liczyć się z koniecznością wydłużenia czasu trwania tego postępowania, którego skarga dotyczy, o czas niezbędny na rozpoznanie wniesionej skargi i w przyszłości nie może skutecznie zarzucić zaistniałej z tej przyczyny «przewlekłości postępowania» (volenti non fit iniuria)".

Wedle drugiego poglądu, postępowanie w przedmiocie przewlekłości postępowania jest jedynie postępowaniem wpadkowym (incydentalnym) w ramach postępowania głównego i nie stanowi rozpatrzenia odrębnej sprawy.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 17 listopada 2004 r., sygn. akt III SPP 42/04 (OSNP nr 5/2005, poz. 71), mającej moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że skarga na przewlekłość ma charakter wstępny i stanowi doraźną interwencję przeciwdziałającą trwającej przewlekłości postępowania, jej celem zaś jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu. Postępowanie w przedmiocie skargi na przewlekłość jest postępowaniem incydentalnym (wpadkowym) w ramach postępowania co do istoty sprawy, skarga zaś jest szczególnym rodzajem środka odwoławczego. Tym samym rozpoznanie skargi nie ma samodzielnego przedmiotu, lecz jest jedynie elementem postępowania co do istoty sprawy. Sąd Najwyższy stwierdził również, że "[p]ostępowania ze skargi na przewlekłość nie można traktować jako samodzielnej, oddzielnej sprawy choćby ze względu na niepełną (ułomną) możliwość udziału w niej Skarbu Państwa (prezesa właściwego sądu). Postanowienia rozstrzygające skargę na przewlekłość postępowania mają wprawdzie pewną szczególną cechę, polegającą na wiążącym charakterze w innym postępowaniu w przypadku stwierdzenia przewlekłości, ale z pewnością nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej".

W kolejnej uchwale składu siedmiu sędziów z 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 24/05 (OSNKW nr 10/2005, poz. 89), Sąd Najwyższy podkreślił, że zamiarem ustawodawcy było ukształtowanie postępowania w przedmiocie przewlekłości postępowania jako postępowania wpadkowego w ramach postępowania co do istoty sprawy. W konsekwencji "procedura rozpoznawania skargi nie jest postępowaniem pierwszej ani drugiej instancji, ale sui generis postępowaniem sądowym o charakterze nadzorczym. Z ustawy wynika, że skarga na przewlekłość postępowania stanowi w istocie doraźną interwencję przeciwdziałającą bieżącej (trwającej) przewlekłości postępowania. Jej funkcją jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu procesowego" (por. także postanowienie SN z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt III SPP 165/05, OSNP nr 23-24/2006, poz. 376).

W postanowieniu z 3 października 2005 r., sygn. akt III SO 19/05 (OSNP nr 24/2005, poz. 403), Sąd Najwyższy powtórzył, że postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania jest postępowaniem incydentalnym (wpadkowym) w ramach postępowania co do istoty sprawy, natomiast skarga na przewlekłość postępowania jest szczególnym rodzajem środka odwoławczego, jakim jest zażalenie. Prezentując argumentację podobną do zawartej w uchwale z 17 listopada 2004 r., Sąd Najwyższy podkreślił, że "[p]onieważ jest to postępowanie incydentalne, to nie stosuje się do niego przepisów Konstytucji przyznających stronie prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78) oraz przewidujących dwuinstancyjność postępowania (art. 176). Jednoinstancyjność ma na celu przyspieszenie postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania".

W uchwale składu siedmiu sędziów z 23 marca 2006 r., sygn. akt III SPZP 3/05 (OSNP nr 21-22/2006, poz. 341), mającej moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że "[s]karga na przewlekłość postępowania jako środek doraźny, wpadkowy, mający na celu natychmiastowe usprawnienie procesu, zgłaszana wyłącznie w toku postępowania w sprawie, w sposób bezpośredni ma służyć realizacji prawa do sądu w sprawie, w której doszło do naruszenia prawa do rozpoznania jej w rozsądnym terminie", a zatem pełni funkcję publicznoprawną, sprowadzającą się do wymuszenia sprawnego działania organów sądowych, a tym samym realizacji zagwarantowanego jednostce przez Konstytucję prawa do sądu. W związku z tym "podczas gdy sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji («każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd») jest dochodzenie pieniężnej rekompensaty za przewlekłość postępowania, to sprawą nie jest kwestia związana z uruchomieniem incydentalnych procesowych mechanizmów wymuszających sprawność postępowania we właściwej sprawie w rozumieniu art. 45 Konstytucji. W tym sensie rozpoznanie skargi nie ma samodzielnego przedmiotu, lecz jest jedynie elementem postępowania co do istoty sprawy. Prawo do sądu służy nie w sprawie w przedmiocie przewlekłości postępowania, ale w sprawie, w której doszło do przewlekłości postępowania, a skarga na przewlekłość postępowania jest jedynie procesowym mechanizmem wymuszenia pełnej realizacji tego prawa (wymóg rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie jest, jak zaznaczono wyżej, tylko jednym z elementów szerszego, ogólniejszego prawa do sądu)". W konsekwencji Sąd Najwyższy uznał, że przedmiot skargi na przewlekłość postępowania nie jest sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji i nie korzysta z konstytucyjnej gwarancji rozpoznania jej przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, stosownie do art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Sąd Najwyższy dodał ponadto, że ewentualne przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi ma jedynie charakter wstępnej i tymczasowej rekompensaty, w ramach której nie jest realizowane wynikające z art. 77 ust. 1 Konstytucji prawo jednostki do wynagrodzenia szkody, jaka została jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Odnosząc się do kwestii zaskarżalności postanowienia w przedmiocie skargi na przewlekłość, Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że gwarancja ta koliduje jednak z prawem jednostki do zakończenia bez zwłoki głównej sprawy co do istoty. Mając na uwadze, że skarga realizuje interes publiczny związany z przyspieszeniem postępowania, "[m]ożliwość przedłużenia postępowania ze skargi o rozpatrzenie jej w kolejnej instancji koliduje z istotą tego środka. Postępowanie ze skargi, aby mogło spełniać swe zadania musi być przeprowadzone szybko i skutecznie. Wartość, jaką jest sprawność tego postępowania i jego szybkość ma charakter dominujący i musi decydować także o jego modelu". Skoro skarga ma na celu natychmiastowe usprawnienie procesu toczącego się w sprawie głównej, to osiągnięcie tego celu zostałoby zniweczone lub znacznie ograniczone, gdyby postępowanie w przedmiocie przewlekłości przebiegało w dwóch instancjach. W konsekwencji model jednoinstancyjnego postępowania nie godzi w słuszny interes jednostki, ale jest z nim zgodny.

Z kolei w postanowieniu z 21 lipca 2006 r., sygn. akt III CZ 42/06 (Biuletyn SN nr 1/2007, poz. 16), Sąd Najwyższy odniósł się do poglądu wyrażonego przez ten sąd w uchwale z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt III SPZP 1/05, stwierdzając, że jest to pogląd odosobniony, sztuczny i nieprzekonujący. "Nie sposób zaprzeczyć, że zarzut «przewlekłości» sformułowany w skardze dotyczy już toczącego się postępowania; skarga stanowi doraźną interwencję, która ma przeciwdziałać przewlekłości toczącego się postępowania. Chodzi o wymuszanie sprawnego biegu procesowego sprawy, czemu służy nie tylko stwierdzenie przewlekłości, lecz możliwość zalecenia podjęcia przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie (art. 12 ust. 3 ustawy). Skarga o stwierdzenie przewlekłości postępowania jest tylko jednym ze środków prawnych - obok skargi w ramach nadzoru administracyjnego i odszkodowania po prawomocnym zakończeniu sprawy - których celem jest przeciwdziałanie przewlekłości postępowania. Taki model skargi na przewlekłość istotnie pozwala określić postępowanie wywołane jej wniesieniem jako sui generis postępowanie sądowe o charakterze nadzorczym".

Stanowisko, wedle którego postępowanie wywołane skargą na przewlekłość ma charakter wpadkowy (incydentalny), prowadzone jest w ramach postępowania co do istoty sprawy i nie stanowi nowej, samodzielnej sprawy, natomiast jest sui generis postępowaniem sądowym o charakterze nadzorczym, Sąd Najwyższy przyjął także w postanowieniach z: 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt I CNP 3/05 (OSNC nr 2/2006, poz. 39); 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt V CNP 7/05 (Lex nr 369421); 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I KZP 44/05 (OSNKW nr 1/2006, poz. 6); 27 stycznia 2006 r., sygn. akt II CNP 9/06 (Lex nr 191245); 12 października 2007 r., sygn. akt I CNP 57/07 (Lex nr 457737); 23 października 2014 r., sygn. akt III SO 2/14 (Lex nr 1532991).

Podsumowując powyższą analizę orzecznictwa Sądu Najwyższego, Trybunał stwierdził, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie dominuje stanowisko, wedle którego postępowanie w przedmiocie przewlekłości postępowania jest postępowaniem wpadkowym (incydentalnym) w ramach postępowania głównego i nie stanowi rozpatrzenia odrębnej sprawy.

Wyrok TK z dnia 22 października 2015 r., SK 28/14, OTK-A 2015/9/149, Dz.U.2015/1785

Standard: 1476 (pełna treść orzeczenia)