Wójt - niezdolność do pracy lub samodzielnej egzystencji

Pełne wykorzystanie możliwości, jakie daje zakwestionowany w sprawie o sygn. K 51/12 przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w., wymaga stworzenia procedury pozwalającej na orzekanie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która byłaby uruchamiana również w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego. Ten ostatni, wniosek o orzeczenie wskazanej wyżej niezdolności, składa bowiem kierując się interesem indywidualnym, tj. potrzebą uzyskania świadczenia rentowego. Uzależnienie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzeczenia jego niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wymaga, by stosowna procedura mogła zostać uruchomiona z uwagi na potrzebę interesu całej społeczności samorządowej. To ostatnie jest zaś możliwe tylko wówczas, gdy procedura orzeczenia wspomnianej niezdolności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) będzie mogła zostać wszczęcia z urzędu lub na wniosek organu zobowiązanego do ochrony interesu społeczności samorządowej.

Z punktu widzenia potrzeby ochrony interesu społeczności samorządowej nie jest wystarczająca istniejąca regulacja prawna pozwalająca na przejęcie obowiązków wójta (burmistrza, prezydenta miasta) niezdolnego do pracy przez jego zastępcę. W obecnym stanie prawnym, jeśli niezdolność do pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu choroby będzie trwała powyżej 30 dni, co zostanie potwierdzone stosownym zaświadczeniem lekarskim, to jego zadania i kompetencje przejmie - zgodnie z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) - zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. W wypadkach, gdy nie powołano zastępcy wójta jego zadania i kompetencje w takiej sytuacji przejmie osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy o samorządzie gminnym. Należy jednak zauważyć, że ta regulacja, dotycząca zastępstwa, nie jest właściwa dla sytuacji trwałej niezdolności do sprawowania urzędu przez wójta, gdyż art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, iż chodzi o przypadek "przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta". W związku z tym konieczne jest stworzenie prawnych możliwości uruchomienia procedury wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) niezdolnego do pracy lub do samodzielnej egzystencji do końca kadencji w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego.

Postanowienie sygnalizacyjne TK z dnia 11 lutego 2014 r., S 1/14, OTK-A 2014/2/18

Standard: 165 (pełna treść orzeczenia)

Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ma następującą treść: "Wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek (...) orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji". Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie do "wójta", choć ustawodawca nie określił expressis verbis, w którym momencie następuje nabycie mandatu wójta przez osobę na ten urząd wybraną. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), objęcie obowiązków wójta następuje dopiero z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania przez osobę na ten urząd wybraną. Odmowa złożenia ślubowania jest jedną z przesłanek wygaśnięcie mandatu (art. 492 § 1 pkt 1 k.w.), co z kolei prowadzi do wniosku, że mandat wójta jest nabywany przed ślubowaniem i niezależnie od tego, czy ślubowanie zostanie złożone. Należy zauważyć, że wśród przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta przesłanką, która najwcześniej może zaistnieć w odniesieniu do osoby wybranej na ten urząd, jest przesłanka opisana w art. 492 § 1 pkt 4 k.w., czyli brak prawa wybieralności w dniu wyborów. Skoro zaistnienie tej przesłanki uzasadnia wygaśnięcie mandatu wójta, to należy dojść do wniosku, że mandat jest nabywany przez wójta właśnie w dniu wyborów. Do osoby wybranej na urząd wójta ma zaś zastosowanie art. 492 § 1 pkt 6 k.w., który nakazuje wygaszenie mandatu wójta w razie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca kadencji.

Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie obejmuje natomiast swoim zakresem regulacji osób kandydujących na urząd wójta niezależnie od tego, czy później na urząd ten zostaną one wybrane. Założenie, że ustawodawca dopuszcza do kandydowania i wyboru na urząd wójta osobę, co do której orzeczono niezdolność do pracy lub do samodzielnej egzystencji po to, by następnie natychmiast po jej wyborze można było stwierdzić wygaśnięcie mandatu, pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Oznaczałoby to bowiem marnotrawienie środków finansowych, wprowadzanie w błąd osób głosujących i kandydujących oraz narażanie wspólnoty samorządowej na problemy związane z koniecznością powtórzenia procedury wyborczej. Interpretacja art. 492 § 1 pkt 6 k.w. opierająca się na założeniu, że przepis ten dotyczy tylko osoby, wobec której orzeczono niezdolność do pracy lub do samodzielnej egzystencji po jej wyborze na urząd wójta, uwzględnia również oczekiwania członków wspólnoty samorządowej, którzy na tę osobę głosowali. Jeżeli wyborcy wiedzą o tym, że kandydat na urząd wójta ma orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji, ale decydują się oddać na niego swój głos, to wyrażają tym samym przekonanie, że będzie on w stanie w należyty sposób wykonywać swoje obowiązki i ustawodawca wybór ten powinien uszanować, stąd mandatu takiej osoby nie można wygasić. Jeżeli jednak wyborcy głos swój oddają na osobę zdolną do pracy, zaś orzeczenie o niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji zostało wydane dopiero po jej wyborze na urząd wójta, wówczas wygaszenia mandatu tej osoby nie można uznać za sprzeczne z wolą osób, które na nią oddały swój głos.

Na etapie kandydowania na urząd wójta nie jest zatem wymagane posiadanie zdolności do pracy oraz zdolności do samodzielnej egzystencji. Informacje co do tych okoliczności nie są objęte treścią zgłoszenia kandydata oraz treścią składanych przez niego oświadczeń (por. art. 479 k.w.). Orzeczenie względem zgłoszonego już kandydata na urząd wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji nie stanowi również przesłanki skreślenia go przez gminną komisję wyborczą z listy kandydatów (por. art. 483 k.w.). Nie można więc mówić o zamknięciu osobie niezdolnej do pracy lub niezdolnej do samodzielnej egzystencji dostępu do służby publicznej na etapie wyborów na urząd wójta. Osoba legitymująca się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji może zatem zostać skutecznie wybrana na urząd wójta. Warunkiem jej przystąpienia do pracy będzie jednak - zgodnie z art. 229 § 1 pkt 1 k.p. - poddanie się wstępnym badaniom lekarskim, zakończonym wydaniem zaświadczenia o braku przeciwwskazań do wykonywania obowiązków wójta. Zgodnie bowiem z art. 229 § 4 k.p. pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Na gruncie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191, ze zm.; dalej: ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta), w doktrynie prawa prezentowano pogląd, że "orzeczenie o niezdolności do pracy (...) nie jest wiążące dla lekarza przeprowadzającego wstępne badania lekarskie. Nie jest więc wykluczone, że osoba legitymująca się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy wydanym dla potrzeb emerytalno-rentowych uzyska orzeczenie lekarskie stwierdzające, że nie ma przeciwwskazań do jej zatrudnienia na stanowisku wójta" (A. Kisielewicz, uwaga 6 do art. 26, [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2010, s. 603). Uwagi te, choć poczynione na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji prawnej, pozostają nadal aktualne w odniesieniu do kwestionowanego w niniejszej sprawie art. 492 § 1 pkt 6 k.w. Należy dodać, że w trakcie wykonywania obowiązków wójt jako pracownik jest poddawany badaniom lekarskim (okresowym i kontrolnym), celem ustalenia jego aktualnej zdolności do pracy. W ten sposób jego zdolność do pracy podlega ciągłej weryfikacji.

Podsumowując ten wątek rozważań, należało stwierdzić, że kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. znajduje zastosowanie do osób wybranych na urząd wójta, a ponadto - z uwagi na treść art. 5 pkt 6 k.w. - do osób wybranych na urząd burmistrza i prezydenta miasta. Przepis ten nie znajduje zastosowania do osób kandydujących na jeden z tych urzędów.

Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. wiąże wygaśnięcie mandatu wójta z czynnością polegającą na wydaniu "orzeczenia niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji", a nie z rezultatem tej czynności w postaci istnienia stwierdzonego orzeczeniem stanu niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta nie jest zatem posiadanie orzeczenia o niezdolności, które kiedykolwiek zostało wydane, ale orzeczenie tej niezdolności, które jest czynnością faktyczną dokonywaną przez lekarza orzecznika ZUS, ewentualnie przez komisję lekarską ZUS. Należy zauważyć, że tak właśnie rozumianym pojęciem "orzekania niezdolności" posługuje się ustawa o emeryturach i rentach z FUS. Jej art. 13 ust. 2 i 3 stanowi, że "niezdolność do pracy orzeka się na okres (...)". Czynność polegająca na wydaniu orzeczenia o niezdolności do pracy została zatem określona jako "orzekanie". Nie powinno być więc wątpliwości, że w art. 492 § 1 pkt 6 k.w. chodzi właśnie o ową czynność, a nie rezultat tej czynności w postaci istnienia stwierdzonego orzeczeniem stanu niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji. Skoro zaś czynność orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jest przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta, to musi mieć ona miejsce po nabyciu tego mandatu. Tym samym orzeczenie owej niezdolności przed dniem wyborów znajduje się poza zakresem normowania art. 492 § 1 pkt 6 k.w.

Przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta jest orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres "co najmniej do końca kadencji". Skoro zatem okres niezdolności został powiązany z okresem kadencji wójta, to racjonalna wydaje się tylko taka wykładnia, która przyjmuje, że niezdolność musi zostać orzeczona po rozpoczęciu się kadencji wójta, a zatem gdy wiadomo, kiedy nastąpi jej koniec. Nie można przesłanki, o której mowa w art. 492 § 1 pkt 6 k.w., rozumieć w taki sposób, że orzeczenie o niezdolności do pracy lub samodzielnej egzystencji wydane przed rozpoczęciem kadencji uzasadnia wygaszenie mandatu wójta. W momencie wydania tego orzeczenia nie można bowiem stwierdzić, czy może ono być przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta, gdyż nie wiadomo, czy adresat orzeczenia zostanie wybrany na urząd wójta, a ponadto, w razie wyboru, czy zasięg czasowy orzeczonej niezdolności pokryje się z zasięgiem czasowym kadencji wójta. Ponadto nie byłoby racjonalne wiązanie przez ustawodawcę skutków orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego przed rozpoczęciem kadencji wójta z końcem tej właśnie kadencji. Z tych względów należałoby dojść do wniosku, że orzeczenie niezdolności przed rozpoczęciem kadencji wójta nie jest przesłanką wygaszenia jego mandatu.

Podsumowując powyższe rozważania, Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie ogranicza prawa dostępu do służby publicznej w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, a w szczególności środek wskazany w tym przepisie w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest przydatny do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, jakim było zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK-A 2014/1/4, Dz.U.2014/172

Standard: 166 (pełna treść orzeczenia)