Stolica; ustrój m.st. Warszawy (art. 29 konsytucja)

Z konstytucji nie wynika konkretny model struktury miejskiej zakładający utrzymanie dotychczasowego podziału na gminy. W szczególności zastosowane w art. 29 Konstytucji pojęcie "stolica" wymaga sprecyzowania przez ustawodawcę z zachowaniem zasady decentralizacji władzy publicznej z jednej strony, z drugiej zaś zasady zapewnienia jednostkom terytorialnym zdolności wykonywania zadań publicznych. Są to, co zrozumiałe, reguły o charakterze ogólnym. Nie wynika z nich, że jakiekolwiek mieszczące się w granicach tych reguł rozwiązania ustrojowe dotyczące stolicy, mają walor ponadczasowy i nie mogą podlegać zmianie.

Jeżeli konstytucja nie precyzuje szczegółowych reguł dotyczących struktury i funkcjonowania samorządu, to ustalanie konsekwencji wynikających z postanowień ustawy zasadniczej w tej dziedzinie należy do ustawodawcy. Zadaniem Trybunału może być jedynie ocena, czy ustalenia ustawodawcy nie są sprzeczne z konstytucją. Ustrój demokratyczny charakteryzuje wielość rozwiązań systemowych i organizacyjnych będących urzeczywistnieniem jego zasad. W państwie demokratycznym, w konstytucyjnie ustalonych granicach, nie ma rozwiązań jedynie słusznych. Za swoje rozstrzygnięcia, w tym również związane z tworzeniem prawa, ustawodawca ponosi odpowiedzialność przed wyborcami, których poparcie jest miernikiem politycznej słuszności działań podejmowanych przez członków izb prawodawczych.

Wzgląd na wspólne dobro wszystkich obywateli stolicy państwa może uprawniać ustawodawcę do tego, by kompetencje przyznane gminom warszawskim były ograniczone w ten sposób, że w miejsce istniejących gmin zostanie utworzona jedna gmina.

Z obywatelskiego prawa do samorządu wynika prawo obywateli do tego, by wybrani przez nich ustawodawcy poszukiwali lepszych form funkcjonowania samorządu, nawet jeśli oznacza to zniesienie poszczególnych gmin warszawskich i utworzenie jednej gminy. Prawo do samorządu jest prawem obywateli, a nie struktur powołanych przez ich przedstawicieli dla potrzeb ustroju stolicy. Byłoby przejawem niezrozumienia prawa do samorządu twierdzenie, że ustawodawca narusza prawo do samorządu mieszkańców Warszawy wprowadzając rozwiązania ustrojowe, które polegają na zniesieniu istniejących gmin w celu poprawy funkcjonowania stołecznego samorządu.

Ustawodawca musi przy powoływaniu struktur samorządowych wyważyć ich zdolność do wykonywania zadań publicznych na rzecz społeczności lokalnych byłych gmin warszawskich ze zdolnością do realizacji zadań w skali całej aglomeracji warszawskiej oraz zadań publicznych związanych z konstytucyjną funkcją Warszawy jako stolicy państwa (a więc zadań realizowanych w skali ogólnopaństwowej).

Konstytucja stanowi w art. 29, że stolicą Rzeczypospolitej Polskiej jest Warszawa. Stolica to określenie należące do kategorii pojęć zastanych, którego znaczenie wynika z tradycji, doktryny i orzecznictwa, a także ze sposobu rozumienia tego pojęcia w prawie dotychczas obowiązującym. W opinii Trybunału Konstytucyjnego dla ustalenia znaczenia pojęcia "stolica" szczególnie istotna jest także treść art. 15 Konstytucji, który ustanawia zasadniczy podział terytorialny państwa. Ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego stanowi - w myśl art. 16 Konstytucji - z mocy prawa wspólnotę samorządową uczestniczącą w sprawowaniu władzy publicznej. Tej właśnie wspólnocie jako całości przysługuje osobowość prawna, prawo własności i inne prawa majątkowe. Więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe stanowią według art. 15 ust. 2 Konstytucji przesłankę kształtowania zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Więzi te w takim samym stopniu kształtują tożsamość mieszkańców Warszawy jako całości, co tożsamość mieszkańców poszczególnych gmin, zwłaszcza że "w świetle socjologicznej wiedzy ani mieszkańcy warszawskich gmin, ani tym bardziej całej Warszawy nie tworzą społeczności lokalnych. Są to bowiem duże, względnie amorficzne i nie ustrukturalizowane na zasadzie terytorialnej zbiorowości miejskie" (tak prof. B. Jałowiecki w ekspertyzie "Czy Warszawa i gminy warszawskie są społecznościami lokalnymi?" sporządzonej dla Kancelarii Sejmu).

Warszawa jest miastem o szczególnej specyfice funkcjonalnej. Z jednej strony stanowi swego rodzaju wspólnotę mieszkańców, którą tworzy jako miasto, z drugiej zaś pełni różnorodne funkcje stolicy kraju. Określa to konstytucyjne ramy dla realizacji prawa ustawodawcy do przesądzania o ustroju miasta stołecznego w sposób odrębny i szczególny. Skoro jednostki samorządu terytorialnego istnieją w jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego, to nie ma konstytucyjnych przeszkód do uznania, że osobowość prawna, prawo własności i inne prawa majątkowe przysługują stolicy będącej gminą o szczególnym statusie określonym przez ustawodawcę.

Z konstytucyjnego punktu widzenia stolica jako jednostka samorządu terytorialnego jest całością stanowiącą podmiot praw samorządowych. Wewnętrzna struktura tego podmiotu, a zwłaszcza charakter i zakres uprawnień poszczególnych składników tej struktury stanowią zagadnienie dekoncentracji, nie zaś problem decentralizacji. Przekazanie zadań władzy publicznej na szczebel ogólnowarszawski służy urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady zapewnienia decentralizacji władzy publicznej przez ustrój terytorialny państwa, podczas gdy podział tych zadań pomiędzy szczebel ogólnowarszawski a lokalny w obrębie struktury stolicy stanowi zagadnienie dekoncentracji uprawnień samorządowych. Oceniając konstytucyjność kwestionowanej przez wnioskodawców ustawy należy mieć na względzie potrzebę zachowania rozróżnienia między ustrojową zasadą decentralizacji a postulatem dekoncentracji uprawnień samorządowych, dokonywanej stosownie do zdolności wykonywania zadań publicznych, którą dysponują poszczególne jednostki terytorialne.

Wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02

Standard: 157 (pełna treść orzeczenia)

Zagadnienie relacji między miastem stołecznym Warszawą a gminami warszawskimi było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K. 40/97. W uzasadnieniu wyroku z 24 marca 1998 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że zaskarżona ustawa z 25 marca 1994 r. nadała ustrojowi stolicy postać szczególną, zasadniczo odmienną od ustroju innych aglomeracji miejskich. Chociaż wskazana ustawa określa miasto stołeczne Warszawę jako związek komunalny w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym, to jest ona związkiem gmin, który powstał z mocy prawa, a nie w drodze porozumień komunalnych. Nie można wobec tego traktować warszawskiego związku komunalnego jako formy realizacji prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się (art. 172 konstytucji). Jakkolwiek konstytucja nie przewiduje szczególnej podstawy dla nadania odmiennej postaci ustrojowi Warszawy i obowiązkowego włączenia gmin warszawskich do związku komunalnego, to z przepisów konstytucyjnych nie wynika niedopuszczalność odmiennego ustawowego unormowania ustroju Warszawy, stosownie do specyfiki tej aglomeracji. Konstytucja nie pozwala jedynie na naruszenie pozycji gmin jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 konstytucji). Usytuowanie pozycji miasta stołecznego Warszawy wobec gmin jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego powinno być zgodne z zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do konstytucji.) oraz domniemania kompetencji na rzecz gmin (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z 6 listopada 1997 r., III RN 50/97).

W wymienionym orzeczeniu z 24 marca 1998 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, iż pewne ograniczenia samodzielności poszczególnych gmin mogą okazać się niezbędne dla zarządzania tak złożonym organizmem miejskim, jakim jest m.st. Warszawa. Temu też celowi służy m.in. określenie ustroju Warszawy w odrębnej ustawie. Trybunał Konstytucyjny wyraził też stanowisko, iż ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy została oparta na koncepcji "metropolitarnej". Wyraża się ona - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego m.in. w ograniczeniu zadań i związanych z nimi wydatków gmin warszawskich na rzecz "metropolii" miasta stołecznego Warszawy.

Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, że nie należy do niego ocena celowości i trafności rozwiązań swobody regulacyjnej (Tak m.in. orzeczenia: z 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95), z 24 marca 1998 r. (K. 40/97).

Wyrok TK z dnia 29 lutego 2000 r., K 31/98, OTK 2000/1/6, Dz.U.2000/15/204

Standard: 158 (pełna treść orzeczenia)