Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego

SN w wyroku z dnia 5 marca 2015r. w sprawie sygn. akt V CSK 304/14 po raz kolejny wskazał, iż za działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa.

Źródłem wątpliwości dotyczących oznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za szkody, jakie mogą wyniknąć z działalności jest jego podwójne podporządkowanie z jednej strony organom rządowym a z drugiej samorządowym, wyrażające się w jego usytuowaniu organizacyjno-ustrojowym, powiązaniach budżetowych oraz w zakresie wykonywanych przez niego zadań. Problemy te były już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, ostatnio w wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2013 r., III CSK 89/12, w którym opowiedziano się za stanowiskiem, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ponosi Skarb Państwa. Sąd Najwyższy podkreślił, że zespolenie rządowych służb, inspekcji i straży na szczeblu powiatu występuje łącznie z tzw. podwójnym podporządkowaniem, charakteryzującym się podległością zespolonych organów zwierzchnictwu zarówno władz rządowych, jak i samorządowych. Starosta jest zwierzchnikiem powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w tym znaczeniu, że wytycza ogólne kierunki działania zespolonych organów, koordynuje ich działania oraz powołuje i odwołuje kierowników tych organów (art. 35 ust. 3 pkt 2-5 s. pow. w zw. z art. 86 ust. 1 i 2 pr. bud.). Starosta nie dysponuje jednak prawem wydawania decyzji administracyjnych w zakresie działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, to znaczy w zakresie nadzoru budowlanego. Na szczeblu powiatu i województwa struktury administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są rozdzielone. Stosownie do treści art. 80 pr. bud. starosta (jako organ I Instancji) i wojewoda (jako organ II Instancji) wykonują zadania terenowych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 4 ust. 1 pkt 11 s. pow., który stanowi, że do powiatu należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast zadania nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 80 ust. 2 prawa budowlanego, wykonuje odpowiednio powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego bezpośrednim przełożonym jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 pr. bud.), przy pomocy którego zadania z tego zakresu wykonuje wojewoda. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji skłoniło Sąd Najwyższy do wniosku, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest samodzielnym organem administracji rządowej, podejmującym działania i wydającym decyzje jako organ Państwa, a nie jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Przedstawiony pogląd Sądu Najwyższego odpowiada poglądom formułowanym w nauce, a także stanowisku zajmowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych - Sąd Najwyższy odwołał się w tym zakresie do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2010 r., II GW 5/10 i z dnia 2 lutego 2011 r., II OW 100/10), w których NSA jednolicie przyjmuje, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego działa w ramach własnych ustawowych kompetencji i nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.

Zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie stanowią zadań powiatu, lecz zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu przez ten organ. Starosta jako organ administracji samorządowej nie uzyskuje w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, a stworzony przez niego aparat pomocniczy stanowi jedynie zaplecze umożliwiające powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego wykonywanie ustawowych zadań.

W rezultacie powiat nie ponosi na podstawie art. 2 ust. 1 s. pow. odpowiedzialności odszkodowawczej za ewentualne szkody wynikające z wykonywania zadań zastrzeżonych dla powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, odpowiedzialność ta ciąży natomiast na Skarbie Państwa, ponieważ powiatowy inspektor nadzoru budowlanego działa w strukturze administracji rządowej.

Wyrok SO w Łodzi z dnia 13 lipca 2017r., II C 1684/15

Standard: 8935