Domniemanie niewinności w służbach publicznych; zajmowanie eksponowanego stanowiska po wszczęciu postępowania karnego

Chociaż umieszczenie w Konstytucji przepisu dotyczącego domniemania niewinności pośród wolności i praw obywatelskich może prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego także na inne postępowania represyjne, to zasadniczą ich rolą jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego (por. wyroki TK w sprawach: K. 22/01 i sygn. SK 17/00).

Trybunał negował powoływanie się wprost na art. 42 ust. 3 Konstytucji przy ocenie procedur ustawowych, których celem nie jest zastosowanie środka represyjnego, a jedynie tworzenie różnego rodzaju zabezpieczeń w zakresie dotyczącym, np. należytego zawodowego prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z 29 stycznia 2002 r., K 19/01, dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 6 pkt 2 oraz art. 22 ust. 8 w związku z art. 22 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 ze zm.), a podtrzymał w wyroku z 4 lipca 2002 r., P 12/01, dotyczącym art. 172 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.).

W sprawie o sygn. K 19/01, dotyczącej środków stosowanych przez Komisję Nadzoru Bankowego (odmowa wyrażenia zgody na powołanie danej osoby w skład zarządu banku), Trybunał stwierdził, że: "Statuowane przez ustawę kompetencje Komisji w żadnym razie nie są równoznaczne z przyznaniem jej prawa stosowania wobec kandydatów sankcji karnych, czy jakiejkolwiek innej formy represji. Ich celem nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego funkcjonowania banków, które leży w interesie państwa i wszystkich jego obywateli". Trybunał potwierdził, że "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by ograniczała czy wręcz uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego". Nie ulega także wątpliwości, że nie może prowadzić do wytwarzania takiego normatywnego układu odniesienia, który przyczyniałby się do osłabienia autorytetu organów państwa.

W wyroku w sprawie K. 24/97 Trybunał uznał, że "w interesie publicznym leży ochrona autorytetu państwa oraz zapobieżenie sytuacjom kryminogennym w strukturach władzy publicznej (...)". Stąd też sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd.

Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też: "Prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną (...) jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji" (wyroki w sprawach K 29/95 i K 13/99). Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej.

W Polsce problem uczciwości i wiarygodności osób realizujących służbę publiczną, w tym też w dziedzinie prawa celnego, ze względu na skalę tzw. presji korupcyjnej pojawił się w wyjątkowym natężeniu. Ustawodawca musi mieć to na względzie, ponieważ zjawisko takie może przyczyniać się do destrukcji struktur państwowych, osłabienia roli i autorytetu prawa oraz mieć wpływ na stan finansów państwa. Wprowadzenie zakwestionowanych rozwiązań umożliwić ma eliminowanie pola podejrzliwości i spekulacji szkodzących zaufaniu publicznemu oraz podważających autorytet państwa (zob. m.in. A. Kamiński, J. Stefanowicz, Obszary korupcji sektora publicznego, "Rzeczypospolita" 1994, nr 14).

Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 12/01 stwierdził, iż: "Karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być wiązana z każdym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie może być rozumiana tak szeroko, aby stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy, gdy od adresata normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. (...) Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości". Również w wyroku z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02 jednoznacznie stwierdził: "Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. (...)

Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być ważona nie na płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności, wykluczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności. Ocena dokonywana jest więc nie z perspektywy art. 42 Konstytucji, ale tych regulacji konstytucyjnych, które określają treść i zakres praw i wolności, w obszarze których dochodzi do ingerencji".

Trybunał nie znajduje podstaw do odstąpienia od zaprezentowanej wyżej, ustabilizowanej linii orzeczniczej dotyczącej zakresu zastosowania art. 42 ust. 3 Konstytucji. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest uznanie, że art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli. Ocena konstytucyjności zakwestionowanych przepisów nie może w niniejszej sprawie dokonywać się z punktu widzenia zasady domniemania niewinności, ale tych regulacji Konstytucji, które ewentualnie dotyczyć mogą naruszanych przez nie - w opinii podmiotu inicjującego postępowanie - konstytucyjnych wolności i praw oraz zasady proporcjonalności. Jako miarodajne w analizowanym przypadku można byłoby wskazać inne wzorce kontroli, np. art. 24, art. 60, art. 65 ust. 1 czy też art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje na konieczność pełnego, racjonalnego i jednocześnie zgodnego z konstytucyjnymi standardami rozwiązania problemu skutków stwierdzonej ex post bezzasadności zwolnienia ze służby - w wyniku uniewinnienia funkcjonariusza, umorzenia postępowania karnego albo uchylenia postanowienia o tymczasowym aresztowaniu. Sygnalizuje w ten sposób zasadność stosownej prawotwórczej aktywności. Troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności. Nie zwalnia zaś z konieczności zapewnienia poczucia sprawiedliwości, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (por. wyrok TK z 4 grudnia 2000 r., K. 9/00), gdy w następstwie przeprowadzonego postępowania karnego przesłanki zastosowania środków represywnych nie znalazły potwierdzenia. Logiczną i spójną z powyższymi wymogami konsekwencją definitywnego stwierdzenia nieistnienia podstaw do zwolnienia ze służby powinno być przywrócenie do niej na jasnych i czytelnych (np. takich jak dotychczasowe) zasadach. Przepisy prawne określające zasady przywrócenia do służby winny łagodzić konsekwencje rygoryzmu unormowań dotyczących zwolnienia ze służby w odniesieniu do osób, które zostały bezzasadnie oskarżone o popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary albo aresztowane.

Przywrócenie do służby na wniosek funkcjonariusza celnego musi być odczytywane zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i nie może być traktowane jako ponowne powołanie do służby. Przywrócenie do służby oznacza zatem przywrócenie ciągłości stosunku służbowego funkcjonariusza ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym też dotyczącymi zrekompensowania i restytucji skutków zwolnienia. Nie przesądza to możliwości występowania z dalej idącymi roszczeniami w przypadkach oczywiście bezzasadnego wniesienia aktu oskarżenia lub tymczasowego aresztowania (tj. w przypadkach wyraźnego nadużycia władzy), a w konsekwencji - i zwolnienia ze służby.

Wyrok TK z dnia 19 października 2004 r., K 1/04

Standard: 1149 (pełna treść orzeczenia)

Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by ograniczała czy wręcz uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego, do których niewątpliwie należą banki.

Osoby wobec których toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe nie powinny być powoływane do sprawowania funkcji zajmujących bardzo wysoką pozycję w hierarchii wszystkich zawodów i związanych ze szczególnym prestiżem społecznym. Przepis nie jest przeszkodą w objęciu stanowiska po zakończeniu postępowania, oczywiście, jeśli osoba kandydująca nie zostanie skazana prawomocnym wyrokiem. Dolegliwość polega wyłącznie na czasowym ograniczeniu możliwości wykonywania bardzo ściśle określonej funkcji, do której pełnienia ustawodawca wymaga szczególnych kwalifikacji.

Fakt, iż wobec określonej osoby toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe, stanowi przeszkodę do pełnienia funkcji członka zarządu banku. Oznacza to zarówno zakaz powoływania jej na to stanowisko, jak i niemożliwość pozostawania na nim przez osobę, która wcześniej została powołana. Zakres zastosowania zasady domniemania niewinności nie może być ujmowany tak szeroko, by krępowała ona dobór osób powoływanych na odpowiedzialne, cieszące się dużym prestiżem, stanowiska w instytucjach zaufania publicznego.

Wyrok TK z dnia 29 stycznia 2002 r., K 19/01

Standard: 1150 (pełna treść orzeczenia)