Ograniczenie swobody wydatkowej samorządu - zamrożenie wynagrodzeń

Przyczyną zadłużania się państwa jest dokonywanie większych wydatków publicznych, niż możliwość zgromadzenia dochodów - czyli planowany i osiągnięty deficyt budżetowy. Na wzrost państwowego długu publicznego składa się nie tylko deficyt budżetowy na poziomie centralnym oraz budżetów lokalnych danego roku, ale także "nie wykupione" obligacje i inne papiery oraz niespłacone kredyty na pokrycie deficytów z lat ubiegłych. Na nadmierny wzrost zadłużenia państwa składają się zatem skutki wieloletnich procesów niezrównoważonej gospodarki finansowej, tj. powtarzających się i nie spłaconych deficytów budżetowych; także na poziomie budżetów lokalnych.

Zakaz wzrostu wynagrodzeń ustalony tak generalnie bez powiązania go z dobrem chronionym, jakim było niepodwyższanie deficytów budżetów lokalnych - jest zakazem nie tylko nieprecyzyjnym, ale także niedającym gwarancji osiągnięcia pożądanego stanu - tj. utrzymania stanu zadłużenia państwa przynajmniej na tym samym poziomie co w roku 2001. W stosunku do tych samorządów, które i tak zaplanowały i uchwaliły wyższy deficyt budżetowy, nakaz zamrożenia wynagrodzeń nie spełnił żadnego celu, ponieważ nie spowodował utrzymania deficytu na poziomie z roku 2001. W stosunku natomiast do tych samorządów, które nie miały deficytu budżetowego w roku 2001 ani też w 2002, zakaz ten był w ogóle niepotrzebny; a przecież spowodował istotne ograniczenie samodzielności finansowej oraz samodzielności organów samorządu jako pracodawców.

Zakaz wprowadzony przez zaskarżony przepis jest również niekonieczny, ponieważ istnieją w polskim prawie inne instrumenty chroniące samorząd przed nadmiernym zadłużaniem się. Do nich należą w szczególności przepisy ustalające górne granice zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wartość emitowanych obligacji przez samorząd. Do nich należą także procedury ostrożnościowo-sanacyjne określone w rozdziale 3 ustawy o finansach publicznych, których skutkiem jest możność nałożenia na samorząd obowiązku, aby zaplanowany przez nią i uchwalony deficyt budżetowy nie był wyższy niż stosunek deficytu z roku uprzedniego do dochodów budżetowych z uprzedniego roku.

Należy podkreślić, iż chociaż państwowy dług publiczny w roku 2002 nie był jeszcze wyższy niż 50% PKB, to ustawodawca, kierując się oceną polityczną zagrożenia równowagi finansów państwa, mógł wprowadzić nadzwyczajne instrumenty prawne, ograniczające samodzielność wydatkową samorządów. Instrumenty te jednak winny być adekwatne do celu, który ustawodawca pragnął osiągnąć, konieczne do jego realizacji oraz proporcjonalne. To ostatnie wymaganie oznacza, iż nie powinny nadmiernie, bez potrzeby wkraczać ograniczająco w sferę swobody politycznej samorządu. Zaskarżony przepis, w zakresie w jakim zakazuje wzrostu wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w porównaniu z rokiem 2001 tym samorządom, którym wzrost ten nie mógł spowodować wzrostu deficytu budżetowego ze względu na to, iż deficytu takiego nie planowały lub zaplanowały go w wysokości równej albo mniejszej od tej, jaka była przewidziana w roku 2001 - okazał się instrumentem prawnym wprowadzonym bez uzasadnienia. Ograniczając samodzielność wydatkową samorządu, w efekcie nie gwarantował realizacji celu, dla którego go wprowadzono.

Wyrok TK z dnia 4 maja 2004 r., K 40/02

Standard: 96 (pełna treść orzeczenia)