Minimalny wymiar kary pieniężnej wymierzanej przez Prezesa URE

Przepis art. 56 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne ogranicza swobodę Prezesa URE w wymierzaniu kary pieniężnej i wprowadza zobiektywizowane kryteria jej minimalnego wymiaru, i nie przewiduje możliwości jej nadzwyczajnego złagodzenia nawet w przypadku szczególnie uzasadnionym. Powyższe oznacza, że ani Prezes URE, ani Sąd rozpatrujący odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu, jeżeli stwierdza zaistnienie podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia kary, nie może ustalić jej w wysokości niższej, niż określona tym przepisem. W przedmiotowej sprawie bezspornym było pomiędzy stronami, że minimalna kara, wymierzona zgodnie z brzmieniem tego przepisu, wynosiła 934.114,192 zł, podczas gdy na skutek zmiany przez Sąd I instancji decyzji Prezesa wymierzona kara wynosi 650.000 zł, czyli mniej niż minimalna wysokość kary. Tym samym rację ma pozwany, że Sąd Okręgowy w sposób niebudzący wątpliwości naruszył postanowienie art. 56 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo energetyczne, dokonując zmniejszenia kary poprzez zastosowanie nadzwyczajnego złagodzenia kary na wzór instytucji prawa karnego. Trzeba przy tym wskazać, że Sąd Okręgowy wadliwie powołał się w tej kwestii na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że w sprawach, w których dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej. Powoduje to, że sprawa z odwołania od decyzji Prezesa URE nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę energetycznego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego, obowiązujących w postępowaniu karnym. Chodzi więc nie tylko o zapewnienie przedsiębiorcy wszelkich standardów procesowych, ale także przestrzeganie podstawowej zasady odpowiedzialności karnej, tj. iż odpowiedzialności takiej podlega ten tylko, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę, obowiązującą w czasie jego popełnienia .

Sąd Najwyższy nigdy nie postulował stosowania instytucji prawnych, uregulowanych w Kodeksie karnym, w sprawach z zakresu prawa administracyjnego, a jedynie wskazywał na potrzebę zapewnienia ochrony praw przedsiębiorcy i takich standardów, jakie wynikają z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ponadto, w sądowym postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest uwzględnianie zarzutów naruszenia przez organy wymierzające kary pieniężne przepisów proceduralnych, rzutujących na podstawy i zakres odpowiedzialności przedsiębiorców (por. wyrok z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, OSNP 2012 nr 3-4, poz. 52). Wreszcie, w braku wyraźnego unormowania w tym zakresie w przepisach przejściowych stosuje się te przepisy, które przewidują karę względniejszą dla przedsiębiorcy (por. wyroki: z dnia 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13 i z dnia 21 października 2014 r., III SK 48/13, dotychczas niepublikowane), zaś sama zmiana przepisów kreujących podstawy odpowiedzialności za zachowania zagrożone karą pieniężną, bądź ich przeniesienie do innego aktu prawnego nie jest tożsame w depenalizacją zachowania przedsiębiorcy (por. wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, niepublikowany). Przepisy normujące zachowania podlegające karze pieniężnej, podlegają zaś odpowiednio węższej wykładni (por. wyrok z dnia 6 października 2011 r., III SK 18/11, Lex nr 1108488) w porównaniu do przepisów normujących zakazy, obwarowane innymi sankcjami administracyjnymi, niż kara pieniężna (por. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., III SK 89/13, niepublikowany). Sąd Najwyższy przypomina także (por. wyrok SN z 18 grudnia 2014 r., III SK 11/14), iż z jego dotychczasowego orzecznictwa, dotyczącego kar pieniężnych wynika, że odwołania do standardu konwencyjnego w zakresie odpowiedzialności represyjnej służą zapewnieniu w postępowaniach tego rodzaju poszanowania takich standardów, jakie wynikają z EKPC, lecz nie wymagają przeniesienia instytucji i zasad prawa karnego do prawa administracyjnego (por. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10, ZNSA 2011, nr 3, s. 121-125 oraz postanowienie SN w sprawie III SK 24/13, niepublikowane).

Z tych względów zasadny był również zarzut naruszenia art. 178 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni przepisów, skutkującej stosowaniem na gruncie stosunków prawnych, powstałych na tle ustawy - Prawo energetyczne, instytucji nadzwyczajnego złagodzenia kary, pochodzącej z ustawy - Kodeks karny. Zgodnie bowiem z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji i ustawom, co oznacza, że obowiązani są działać w granicach przepisów prawa. Tym samym, skoro instytucja nadzwyczajnego złagodzenia kary nie jest instytucją, uregulowaną w ustawie Prawo energetyczne, zaś jednoznaczne brzmienie art. 56 ust. 2a pkt 1 tej ustawy wskazuje, że kara wyliczona przy zastosowaniu wzoru, określonego tym przepisem, nie może być niższa, niż 936.114,192 zł (okoliczność bezsporna), Sąd I instancji, obniżając karę do kwoty 650.000 zł orzekł wbrew jednoznacznie brzmiącemu przepisowi ustawy, co nie mogło zostać zaaprobowane przez Sąd II instancji, w szczególności wobec ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, z którego wynika, że także miarkowanie wysokości kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne, może odbywać się jedynie w przedziale między minimalną karą pieniężną, obliczaną na podstawie art. 56 ust. 2a pkt 3 ustawy Prawo energetyczne, a maksimum, wynikającym z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 października2014 r., sygn. akt III SK 47/13).

Zasadny był także zarzut naruszenia art. 56 ust. 6 ustawy - Prawo energetyczne, poprzez nieprawidłową ocenę okoliczności wpływających na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem Prezes URE, ustalając wysokość kary pieniężnej, bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, dotychczasowe zachowanie podmiotu oraz jego możliwości finansowe. Sąd I instancji wyjaśniając w uzasadnieniu powody, dla których uznał, że zachodzi konieczność nadzwyczajnego złagodzenia kary wskazał, że kierował się tym, iż powód, zawierając umowę z (...) S.A., działał w zaufaniu do kontrahenta, który dopiero w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. poinformował powoda, że energię konwencjonalną zamierzał wykorzystać w części na własne potrzeby. W ocenie Sądu Okręgowego była to okoliczność, której wystąpienia powód nie mógł przewidzieć i która pozostawała poza jego kontrolą, a tym samym nie powinna ona wpływać na sytuację prawną powoda.

W ocenie Sądu Apelacyjnego taka argumentacja nie może być uznana za słuszną.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego za przedsiębiorcę energetycznego uważany jest podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Natomiast „odbiorcę” Prawo energetyczne charakteryzuje w art. 3 pkt 13 jako każdego, kto otrzymuje lub pobiera paliwa i energię na podstawie umowy z przedsiębiorstwem energetycznym. Przedsiębiorstwo energetyczne dokonujące sprzedaży energii elektrycznej innemu przedsiębiorstwu energetycznemu również musi wypełnić obowiązek, wynikający z art. 9a ustawy oraz z rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W takim zakresie przedsiębiorstwo energetyczne, jako sprzedawca, obowiązane jest wykazać, że udział procentowy przedstawionych do umorzenia świadectw pochodzenia lub uiszczonej opłaty zastępczej w sprzedawanej przez to przedsiębiorstwo energii jest na poziomie nie niższym, niż wskazany w rozporządzeniach wykonawczych do PE. Tym samym z umów zawartych z przedsiębiorstwem energetycznym kupującym energię elektryczną powinno wynikać wprost, w jakim zakresie sprzedawana energia służy na „użytek własny” przedsiębiorstwa energetycznego, a w jakim do dalszej odsprzedaży (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2016 r., III SK 25/15, w uzasadnieniu którego padło między innymi stwierdzenie, że „skoro powód nabywał energię elektryczną zarówno na potrzeby własne, jak i w celu odsprzedaży, to w umowie ze sprzedawcą energii należało wprowadzić odpowiednie postanowienia, pozwalające na skorygowanie wielkości energii zaliczanych do poszczególnych kategorii, a mających znaczenie dla wykonania przez tego sprzedawcę ciążącego na nim obowiązku z art. 9a ust. 1 oraz 9a ust. 2 ustawy Prawo energetyczne”, patrz także Komentarz M. Czarnecka, T. Ogłódek, 2 wydane, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 246).

W przedmiotowej sprawie powód mimo, że jest koncesjonowanym przedsiębiorstwem energetycznym, nie zadbał o to, aby w umowie z (...) S.A. w sposób jednoznaczny i precyzyjny ustalić, w jakim zakresie sprzedawana energia będzie służyła „na użytek własny”, a w jakim do dalszej odsprzedaży, ani nawet nie zadbał o to, aby ustalić w tej umowie odmienne stawki cen energii, w przypadku gdyby została ona zużyta na potrzeby własne, i nie wyłączył takiej możliwości w umowie. Mało tego, umowa, jaką zawarł, była umową, której tytuł brzmiał „Umowa sprzedaży energii elektrycznej”, a następnie powód domagał się ustalenia przed Sądem, że była to jednak umowa zamiany w rozumieniu art. 603 k.c. lub inna umowa nienazwana. W tych okolicznościach słusznie Prezes URE wywodzi, że „działanie w zaufaniu do kontrahenta” było działaniem na własną odpowiedzialność, co najmniej lekkomyślnym i nie może stanowić przesłanki zwalniającej powoda z odpowiedzialności za brak realizacji obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Trzeba w tym miejscu wskazać, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego, dotyczącego problemu standardów postępowania karnego w sprawach o nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę wynika, że do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne ciążących na nim obowiązków wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot zachował się w sposób niezgodny z wiążącym go nakazem albo zakazem (por. wyroki Sądu najwyższego z 5 lutego 2015 r., III SK 36/14, z 30 września 2011 r., III SK 10/11, z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08 i powołane tam przykłady). Jednakże gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi (wyrok Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11). O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku nakładania przez organ kary pieniężnej, wymierzania jej wysokości oraz oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom. Dlatego w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się linia orzecznicza, podzielana już w orzecznictwie Sądów obu instancji, którą Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji regulatora rynku nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków, wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw, zaś zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie dotyczącym kary pieniężnej powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 i z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10).

Zgodnie z tą linią orzeczniczą przyjęto, że przedsiębiorstwo energetyczne może uniknąć kary, gdy wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez to przedsiębiorstwo działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym. W przedmiotowej sprawie w świetle wyżej wskazanych okoliczności faktycznych nie sposób jednak przyjąć, by powodowe przedsiębiorstwo podjęło należyte tego rodzaju działania.

Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 (OTK-A 2009, Nr 5, poz. 64).

Wprawdzie z orzecznictwa ETPCz wynika, że w sprawach z zakresu odpowiedzialności represyjnej, w których do sądu wnoszone są odwołania od decyzji nakładających kary pieniężne o charakterze administracyjnym, należy respektować pewne wypracowane w orzecznictwie ETPCz standardy, dotyczące spraw karnych, ale nie jest konieczne respektowanie wszystkich standardów (por. wyrok SN z 19 listopada 2014 r., III SK 82/13). Ponadto powód nie wykazał, by w niniejszej sprawie jakikolwiek ze standardów, znajdujących - w świetle tego orzecznictwa - zastosowanie w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, nie został dochowany w niniejszej sprawie.

Wyrok SA w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r., VI ACa 337/15

Standard: 8231 (pełna treść orzeczenia)