Samorząd terytorialny jako element władzy wykonawczej

Samorząd terytorialny klasyfikowany jest w literaturze przedmiotu jako element (segment) władzy wykonawczej. Podstawą takiej klasyfikacji są: a) przedmiot działania samorządu (sprawy stanowiące zakres działania samorządu należą do dziedziny władzy wykonawczej); b) stosowane środki działania (są to środki administracyjne, a nie ustawodawcze, czy sądowe); c) fakt, że samorząd nie działa suwerennie, lecz tylko na podstawie ustaw i w ramach przez nie wytyczonych, a zgodność jego działania z prawem podlega nadzorowi organów państwowych oraz d) systematyka konstytucji, w której dotyczące go przepisy są usytuowane bezpośrednio po przepisach określających zasady i zakres działania naczelnego organu wykonawczego - Rady Ministrów.

Uznanie samorządu terytorialnego za część władzy wykonawczej nie przesądza samoistnie tego, czy zakres przypisanych mu w ustawodawstwie zadań i kompetencji (a także sposób ich wykonywania) może być oceniany przez pryzmat art. 10 Konstytucji. Próba określenia pozycji samorządu terytorialnego względem lub w ramach konstytucyjnego systemu podziału władz podejmowana była już we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Jak dotąd problem ten nie został jednak definitywnie rozstrzygnięty.

W sprawie K. 4/95 (orzeczenie z 23 października 1995 r., OTK ZU nr 2/1995, poz. 11) Trybunał stwierdził, że z konstytucyjnie zagwarantowanego udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, polegającego na wykonywaniu w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych, wynika związek tego samorządu z wyróżnionym w konstytucji segmentem władzy wykonawczej. Jednak związek ten Trybunał ocenił tylko jako pośredni, stwierdzając, że zasada podziału władz, nakazując rozdział władzy państwowej pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, nie odnosi się wprost do samorządu terytorialnego. Stąd w konkluzji rozważań Trybunał wyraził pogląd, iż "de lege lata konstytucja nie stwarza żadnych podstaw dla tworzenia konstrukcji odrębnej «władzy samorządowej», ani nie nakazuje, aby zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego musiały być klasyfikowane według reguł «trójpodziału» władz". W rezultacie, dla rozpatrywanego w tamtej sprawie problemu, konstytucyjna zasada podziału władz - jako odnosząca się do systemu naczelnych organów państwowych - uznana została za irrelewantną, a tym samym stwierdzenie niezgodności pomiędzy zakwestionowanym przepisem a tą zasadą było niemożliwe.

Odmienne stanowisko wobec omawianej kwestii zajął Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 7/99 (wyrok z 11 stycznia 2000 r., OTK ZU nr 1/2000, poz. 2), a więc już pod rządami Konstytucji z 1997 r. Przypominając, że podział władzy ma aspekt zarówno organizacyjny (podmiotowy), funkcjonalny (przedmiotowy), jak i personalny (incompatibilitas), Trybunał stwierdził, że "konieczne jest określenie pozycji organów władzy samorządowej na tle wskazanego trójpodziału. Mieszkańcy określonego terytorium stanowią samorządową wspólnotę lokalną gminy i powiatu, a także wspólnotę regionalną województwa. Istotą samorządu terytorialnego jest to, że pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierza się tym wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania, które przypadają organom samorządu stanowią część zadań administracji publicznej i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy (...). W konsekwencji dochodzi do stworzenia dualistycznego modelu administracji, cechującego współczesne ustroje demokratyczne (...). Trzeba podkreślić, że obecnie w Polsce organy władzy samorządowej wykonują znaczną część zadań, które wcześniej (do 27 maja 1990 r.) realizowane były w całości przez agendy administracji rządowej hierarchicznie podporządkowane Radzie Ministrów, Premierowi albo poszczególnym ministrom. Wszystko to uzasadnia wniosek, że w trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy wykonawczej".

Trybunał Konstytucyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje punkt widzenia przedstawiony w drugim z wymienionych orzeczeń (K 7/99).

Wyrok TK z dnia 29 listopada 2005 r., P 16/04, OTK-A 2005/10/119, Dz.U.2005/241/2037

Standard: 89

Mieszkańcy określonego terytorium stanowią samorządową wspólnotę lokalną gminy i powiatu, a także wspólnotę regionalną województwa. Istotą samorządu terytorialnego jest to, że pewne dziedziny spraw, wydzielonych z zakresu władzy państwa, powierza się tym wspólnotom do samodzielnego rozwiązywania. Zadania, które przypadają organom samorządu stanowią część zadań administracji publicznej i są realizowane przez organy samorządowe podporządkowane wspólnocie i reprezentujące jej interesy (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 263). W konsekwencji dochodzi do stworzenia dualistycznego modelu administracji, cechującego współczesne ustroje demokratyczne (bliżej nt. dualistycznego modelu administracji H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, zwł. s. 189 i n.). Trzeba podkreślić, że obecnie w Polsce organy władzy samorządowej wykonują znaczną część zadań, które wcześniej (do 27 maja 1990 r.) realizowane były w całości przez agendy administracji rządowej hierarchicznie podporządkowane Radzie Ministrów, Premierowi albo poszczególnym ministrom. Wszystko to uzasadnia wniosek, że w trójpodziale władz organy samorządu terytorialnego reprezentują postać władzy wykonawczej. Tak też sytuuje je nauka (por. B. Banaszak, op.cit., s. 345; L. Garlicki, jak wyżej, s. 263, 264, gdzie autor podkreśla, że funkcją samorządu terytorialnego jest "bezpośrednie zarządzanie sprawami terenu", "samodzielne zarządzanie swoimi sprawami"). Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pozycja organów administracji samorządowej w sposób generalny uzasadnia zakaz łączenia funkcji samorządowych z mandatem parlamentarnym, choć oczywiście, ze względu na różny zakres zadań przypadający jednostkom samorządu terytorialnego różnego szczebla, ustawodawca decyduje o niezbędnym zakresie incompatibilitas w odniesieniu do poszczególnych organów.

Wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000/1/2, Dz.U.2000/3/45

Standard: 90 (pełna treść orzeczenia)