Konstytucyjny limit zadłużenia (art. 216 ust. 5 konstytucji)

Art. 216 Konstytucji otwiera X rozdział Konstytucji, obejmujący postanowienia dotyczące finansów publicznych, a jego ust. 5 ustanawia zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny (dalej: dług publiczny) przekroczyłby 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (dalej: PKB). Z woli ustrojodawcy maksymalna dopuszczalna relacja długu publicznego do PKB wynosi więc 60% (dalej: konstytucyjny limit zadłużenia).

Celem tego postanowienia konstytucyjnego jest przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużaniu państwa, zapobiegające powiększaniu się deficytu w kolejnych latach budżetowych i zwiększające gospodarczą wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej. Ustanowiony zakaz adresowany jest do władz publicznych władnych zaciągać pożyczki lub udzielać gwarancji i poręczeń, w szczególności do Rady Ministrów i Narodowego Banku Polskiego, a pośrednio do parlamentu, który nie może uchwalać ustaw skutkujących obciążeniem państwa długiem publicznym przekraczającym ten konstytucyjny limit zadłużenia.

Art. 220 ust. 1 uzupełnia regulację art. 216 ust. 5 Konstytucji, stanowiąc, że "Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej". Celem tej regulacji jest osiągnięcie równowagi budżetowej, a więc stanu, w którym wydatki budżetu państwa znajdują pokrycie w dochodach. Ustęp 2 wskazuje jednak, że ustrojodawca dopuszcza istnienie deficytu budżetowego.

Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie podkreślał, że art. 216 i art. 220 Konstytucji, w powiązaniu z jej art. 1, nakazują uznać zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwy stan finansów publicznych za wartości konstytucyjnie chronione (tak np. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294 i 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny za wartość podlegającą ochronie uznał również przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużeniu (wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38) i podkreślał, że wszystkie te wartości w hierarchii dóbr konstytucyjnych sytuują się bardzo wysoko, bo od ich realizowania w życiu publicznym zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych problemów (tak np. orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w latach 1986-1995, t. IV, poz. 41 oraz wyroki z: 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71 i 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151).

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, konieczność zachowania równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych wyznacza granice urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych (tak np. wyrok z 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82), stanowiąc samodzielnie przesłankę mogącą uzasadniać ich ograniczenie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "w warunkach recesji gospodarczej (...) państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych" (tak np. wyroki z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100 i 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46).

Ze względu na konieczność utrzymania równowagi budżetowej i zdolności państwa do wywiązywania się z jego obowiązków, Trybunał Konstytucyjny dopuszczał zarówno ingerencję w sferę praw nabytych (tak np. powołany wyżej wyrok o sygn. K 9/00 oraz wyroki z: 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17 i 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3), jak ustanowienie przepisów niekorzystnie ingerujących w treść ukształtowanych stosunków prawnych (tak np. powołany wyżej wyrok o sygn. K 22/96), a także mniej korzystne zasady waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych (tak np. wyroki z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214 i powołany wyżej wyrok o sygn. P 9/05). Trybunał Konstytucyjny przyznawał zachowaniu równowagi budżetowej pierwszeństwo przed ochroną praw nabytych w odniesieniu do przejściowego zniesienia indeksacji i waloryzacji wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (dalej: sfera budżetowa; patrz: powołane wyżej orzeczenie o sygn. K 18/92 i wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 93), zawieszenia podwyżki płac pracowników państwowych szkół wyższych (wyrok z 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5), ograniczenia uprawnień kombatanckich (wyrok z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19), zawieszenia wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (wyrok z 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8), ograniczenia uprawnień gwarantowanych w dawnym systemie emerytalno-rentowym (wyrok z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/A/2001, poz. 252) oraz ograniczenia lub zniesienia ulg podatkowych (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., sygn. K 12/94, OTK w latach 1986-1995, t. VI, poz. 2 i powołany wyżej wyrok o sygn. K 47/01), a także przejściowego ograniczenia subwencji dla partii politycznych (powołany wyżej wyrok o sygn. Kp 6/09).

Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje kompetencjami formalnymi ani też odpowiednimi instrumentami, by - w pewnym sensie władczo - rozstrzygać o kondycji finansowej państwa i w zależności od tego decydować o zasadności albo bezzasadności (rozumianej jako dostateczność albo niedostateczność uzasadnienia) działań ustawodawcy, mającej rzutować na ocenę konstytucyjności zaskarżonych regulacji. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny musi wykorzystywać powszechnie dostępne, oficjalne informacje i wskaźniki.

Stan gospodarki państwa, rzutujący zarówno na jego sytuację wewnętrzną, jak i na pozycję międzynarodową, mierzony jest różnymi metodami, z których najczęściej stosowaną, i - jak wskazuje art. 216 ust. 5 Konstytucji - uznaną przez ustrojodawcę, jest ustalanie relacji długu publicznego (wieloletnich zobowiązań sektora finansów publicznych, powiększanych o deficyt budżetowy z kolejnych lat) do poziomu PKB (łącznej wartości dóbr i usług wytworzonych na terenie danego kraju w ciągu roku). Proporcja ta pozwala określić - w odniesieniu do PKB - poziom wydatków państwa na obsługę jego zobowiązań (między innymi z tytułu kredytów, wykupu papierów wartościowych i zobowiązań wymagalnych), a także obrazuje możliwość (albo jej zagrożenie) pokrycia bieżących wydatków. Jakkolwiek przyjmuje się, że dług publiczny w relacji do PKB powinien być możliwie niski, to jednak nie istnieje wspólna dla wszystkich państw "granica bezpieczeństwa", bo mają na nią wpływ liczne czynniki, między innymi struktura PKB, poziom rozwoju gospodarczego państwa, czy sytuacja gospodarcza w regionie i na świecie.

Niewątpliwie przekroczenie pewnego pułapu zadłużenia, powodujące, że państwo jest zobowiązane ponosić coraz większe wydatki z tytułu odsetek od pożyczanych kwot, oznacza duże ryzyko i pogarsza jego gospodarcze perspektywy. Zbyt wysoki poziom długu publicznego determinuje spowolnienie rozwoju państwa, prowadząc do stagnacji, a niekiedy nawet do recesji. Celem zapobieżenia tym niekorzystnym zjawiskom, będącym skutkiem nadmiernego zadłużenia, ustrojodawca określił konstytucyjny limit zadłużenia, a dla uniknięcia zagrożenia jego przekroczeniem, ustawodawca ustanowił dodatkowo dwa tzw. progi ostrożnościowe, których przekroczenie wymusza uruchomienie przez władze państwa stosownych procedur. Za pierwszy próg ustawodawca uznał stan, w którym wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekracza 50% (dalej: I próg ostrożnościowy), za drugi zaś - stan, gdy wartość tej relacji przekracza 55% (dalej: II próg ostrożnościowy).

Trybunał Konstytucyjny zauważa, że - nawet korzystając z oficjalnych wskaźników - ma trudności z kategoryczną oceną stanu polskich finansów publicznych, w szczególności zagrożenia dla równowagi budżetowej jako istotnej wartości konstytucyjnej, mającej znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych regulacji z Konstytucją. Wynika to choćby z faktu, że tak fundamentalny dla oceny kondycji finansowej państwa wskaźnik, jakim jest relacja długu publicznego do PKB - jest w wypadku Polski różny, w zależności od sposobu jego obliczania. Liczony według "metodyki krajowej" wyniósł on w 2011 r. 53,5% (obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie ogłoszenia kwot, o których mowa w art. 38 ustawy o finansach publicznych, M.P. poz. 355), ale liczony według "metodyki unijnej" - już 56,4% (wartość ta podana została Komisji Europejskiej przez Prezesa GUS - centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach statystyki - w trybie "notyfikacji fiskalnej"; http://www.stat.gov.pl/gus/5840_1377_PLK_HTML.htm). Różnica ta ma zasadnicze znaczenie, skoro II próg ostrożnościowy został ustanowiony na poziomie 55%, ponieważ - jak widać - to sposób obliczenia decydować może o tym, czy doszło do przekroczenia II progu ostrożnościowego, czy też nie. Trybunał Konstytucyjny z jednej strony nie jest władny ocenić, która metodyka obliczania relacji długu publicznego do PKB jest bardziej prawidłowa i nie ma instrumentów, by którąkolwiek z nich uznać za błędną. Z drugiej jednak strony nie może ignorować niepokojących wniosków wynikających z wysokości relacji długu publicznego do PKB obliczonej według "metodyki unijnej".

Procedury ostrożnościowe, uruchamiane w razie przekroczenia kolejnych progów (50% i 55%), zostały unormowane w art. 86 ustawy o finansach publicznych. Określa on działania, do których zobowiązana jest w takich wypadkach Rada Ministrów. Przykładowo, gdy dług publiczny w roku poprzedzającym przekroczył I próg ostrożnościowy, Rada Ministrów powinna uchwalić projekt ustawy budżetowej, w którym deficyt budżetowy w relacji do dochodów nie będzie wyższy niż w roku poprzedzającym (art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W razie przekroczenia II progu ostrożnościowego, zakres obowiązków Rady Ministrów jest zdecydowanie większy, ponieważ między innymi projekt ustawy budżetowej może przewidywać deficyt tylko w określonej sytuacji, musi przewidywać "zamrożenie" wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej i ograniczyć waloryzację rent i emerytur (art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Niewątpliwie, uchwalenie projektów budżetów spełniających - w sytuacji przekroczenia progów ostrożnościowych - wymagania ustawy o finansach publicznych wymaga od Rady Ministrów różnorakich, często społecznie niepopularnych, działań, które można w skrócie określić mianem "oszczędnościowych".

Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że niewielka skala oszczędności budżetowych z określonego tytułu nie może być istotnym argumentem przemawiającym przeciwko dokonaniu określonych "cięć budżetowych", w tym polegających na "zamrożeniu" wynagrodzeń. Należy zwrócić uwagę, że większość pozycji budżetowych (a przez to również potencjalnych oszczędności) rozpatrywana z osobna, w proporcji do całości budżetu państwa wydaje się być nieistotna, niemniej suma wielu nawet niewielkich jednostkowo oszczędności może mieć istotne znaczenie dla kondycji całego budżetu państwa. Jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny, fakt, że określone rozwiązania prawne "nie pociągają za sobą istotnych oszczędności budżetowych, nie upoważnia do wyciągnięcia wniosku, że nie służą one realizacji konstytucyjnej wartości, jaką jest zapewnienie równowagi budżetowej" (tak: powołany wyżej wyrok o sygn. K 23/03).

Troska o stan finansów publicznych - w tym o poziom długu publicznego w relacji do PKB - decydujący w istotnym stopniu o kondycji ekonomicznej państwa, jest obowiązkiem władz publicznych. Podkreślając ten obowiązek, ustrojodawca ustanowił konstytucyjny limit zadłużenia, a rozumiejący wielorakie zagrożenia ustawodawca - przewidział dodatkowo dwa niższe progi ostrożnościowe. Ich przekroczenie wymusza na Radzie Ministrów i ustawodawcy podjęcie określonych działań, nie wynika stąd jednak, że nieprzekroczenie tych progów wyklucza podjęcie owych działań, a tym bardziej, iż podjęcie "działań wyprzedzających" jest zakazane przez Konstytucję. Dla Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości słuszność dwóch maksym - pochodzących ze świata medycyny, ale aktualnych w wielu innych dziedzinach życia: przypisywanej Hipokratesowi morbum evitare quam curare facilius est ("łatwiej unikać choroby niż ją leczyć") i owidiańskiej principiis obsta, sero medicina paratur ("przeciwdziałaj początkom choroby, później i lekarstwa są bezskuteczne").

Z całą pewnością możliwie wczesne podjęcie środków zaradczych i naprawczych prowadzi do lepszych skutków i pozwala na osiągnięcie założonych celów mniejszym kosztem (zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa) niż bezczynne trwanie w oczekiwaniu na przekroczenie kolejnych progów ostrożnościowych, wymuszające podjęcie środków bardziej zdecydowanych. Stosowne działania mogą - i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powinny - być podejmowane zapobiegawczo i odpowiednio wcześnie. Reasumując: polskie prawo nakazuje podjęcie określonych działań w razie przekroczenia kolejnych progów ostrożnościowych, ale nie zakazuje ich podjęcia wcześniej, dla zapobieżenia przekroczeniu tych progów.

Ochrona zagrożonej równowagi budżetowej, stanowi samoistną wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań. Konieczność jej ochrony i zachowania - między innymi przez zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa - wynika z ogółu regulacji zawartych w rozdziale X Konstytucji oraz z jej art. 1 stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że dobrem szczególnie konstytucyjnie chronionym jest stan finansów publicznych i ochrona przed nadmiernym zadłużaniem się podmiotów publicznych, a "Dobro to jest w hierarchii konstytucyjnych wartości aż tak wysoko usytuowane, że chroni je restrykcja konstytucyjna, czyli bezwzględny zakaz nadmiernego zadłużania się państwa" (tak: powołany wyżej wyrok o sygn. K 40/02). W wyroku z 26 listopada 2001 r., sygn. K 2/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 254) Trybunał sformułował ponadto dyrektywę "harmonijnego pogodzenia" wartości konstytucyjnych, z uwzględnieniem priorytetowego charakteru równowagi budżetowej i stabilności finansów publicznych.

Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2012 r., K 1/12

Standard: 7492 (pełna treść orzeczenia)