Prawo wyborcze - podział mandatów

Prawnie regulowany wybór metody rozdziału mandatów to kolejna faza procesu wyborczego, następująca po akcie głosowania, która powoduje w mniejszym lub większym stopniu deformacje. Powoduje je zawsze, ale jest rzeczą istotną, w jakim stopniu. Rozważane w tym kontekście deformacje dotyczyć mogą dalszego zniekształcania rzeczywistej (materialnej) równości głosów wyborców oraz, co zwłaszcza podnosi się w doktrynie, naruszenia materialnej równości konkurujących ze sobą kandydatów (list kandydatów).

Wybór systemu rozdziału mandatów decydować może ostatecznie o tym, czy dana osoba uzyska mandat przedstawicielski, czy też nie; decydować może o tym, ile mandatów uzyska dana lista kandydatów. Inaczej jednak niż w przypadku podziału na okręgi wyborcze, który łatwiej uwzględnić może ideę "materialnej równości" wyborów, dostosowując odpowiednio liczbę mandatów w danym okręgu wyborczym do liczby wyborców w tym okręgu, realizacja idei "materialnej równości" poprzez przyjęcie określonego sposobu rozdziału mandatów, który w maksymalny sposób uwzględniałby powyższą ideę - nie jest w pełni możliwe. System wyborczy, zwłaszcza poprzez regulację prawną sposobu rozdziału mandatów, musi bowiem uwzględniać, że funkcja wyborów jest ściśle związana z celem, któremu one służą; chodzi o wyłonienie większości mogącej realizować konstytucyjne i ustawowe kompetencje. Wyłoniona z wyborów stabilna większość powinna umożliwiać stanowienie prawa, a w systemach o cechach parlamentarnych - sprawować także kontrolę polityczną nad egzekutywą.

Przyjęcie określonego sposobu rozdziału mandatów w wyborach parlamentarnych jest więc zawsze kompromisem między dwiema wartościami: ideą równości materialnej wyborów, odzwierciedlającą szerzej pojmowaną ideę wyborów sprawiedliwych, oraz ideą wyborów "skutecznych", pozwalających na wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej.

Wieloletnie doświadczenia krajów demokratycznych wskazują, że adekwatność kompromisu winna być odnoszona do warunków danego kraju, nie ma bowiem uniwersalnego wzorca kompromisu między wspomnianymi wartościami.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że system wyborczy, który nie byłby zdolny do wyłonienia rządzącej większości parlamentarnej, trudno byłoby, mimo respektowania zasad wolnych i demokratycznych wyborów, uznać za korzystny. W najbardziej sprawiedliwym systemie wyborczym, respektującym w wysokim stopniu zasadę równości materialnej, lecz niesprzyjającym wyłonieniu stabilnej większości - wybory stałyby się tylko sondażem wyborczym, a brak stabilności politycznej mógłby stać się zagrożeniem dla demokracji. Wartością państwa demokratycznego są nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze - jak wspomniano - kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niemożność pełnego uwzględnienia dyrektywy materialnej równości wyborów, a w konsekwencji idei sprawiedliwych wyborów, nie oznacza, że stopień deformacji woli wyborców będący tego konsekwencją jest bez znaczenia. Z istoty kontroli konstytucyjności wynika jednak, że należy odróżnić zakres lub stopień odejścia od dyrektyw lub idealnych standardów demokratycznych wypracowanych przez doktrynę od naruszenia dyrektyw państwa demokratycznego w takim zakresie, jaki wynika z obowiązującej Konstytucji. Dotyczy to zarówno wyborów parlamentarnych, jak i wyborów samorządowych, do których odnosi się rozpatrywany przez Trybunał wniosek.

Należy dodać, że w odniesieniu do sposobu rozdziału mandatów, dokonywanego po akcie głosowania (wybory sensu stricto), trudno przesądzić, którym komitetom wyborczym sprzyjać będzie nowo wprowadzony sposób rozdziału mandatów. Istotne jest, aby regulacja odnosząca się do rozdziału mandatów była wystarczająco wcześnie znana rywalizującym podmiotom wyborczym. Ta przesłanka istotnie wpływa na rzeczywistą równoprawność rywalizujących komitetów wyborczych.

Rozważania powyższe, dotyczące wyborów parlamentarnych, odnoszą się w podstawowym zakresie oraz odpowiednio - do wyborów samorządowych. Takie zastrzeżenia ("w podstawowym zakresie" oraz "odpowiednio") oznaczają, że zakres oraz odpowiedniość stosowania parlamentarnych standardów demokratycznych nie mogą być sprzeczne z istotą samorządu terytorialnego w danym kraju, powinien jednak być uwzględniony jego model ustrojowy. Do wyborów samorządowych odnosi się idea wolnych i demokratycznych wyborów, respektujących zasady powszechności, równości, bezpośredniości i tajności, a także dyrektywa, że rezultat wyborów powinien odzwierciedlać wolę społeczności lokalnej. Ponadto regulacja prawna wyborów samorządowych musi dodatkowo uwzględniać różnorodność i wielość poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w danym kraju.

Uniwersalizacja prawa wyborczego dla różnych poziomów jednostek samorządu terytorialnego nie jest w pełni możliwa, a często nawet nie jest wskazana. Nie byłoby np. korzystne tworzenie tego samego systemu rozdziału mandatów dla wyborów do wszystkich jednostek podstawowych (gmin), skoro niektóre z nich mają np. kilkaset tysięcy mieszkańców (lub więcej), a inne zaledwie 2-3 tysiące. Także zasady dotyczące dostępu podmiotów rywalizujących do środków masowego przekazu czy finansowania kampanii wyborczej winny uwzględniać specyfikę i wielkość różnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego. Nieprzypadkowo Konstytucja, zwłaszcza w art. 169 ust. 2, uwzględnia odmienność wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego od wyborów parlamentarnych do Sejmu. Wybory te winny być powszechne, równe, bezpośrednie i odbywać się w głosowaniu tajnym, podczas gdy wybory do Sejmu (art. 96 ust. 2 Konstytucji) winny być także proporcjonalne. Należy w tym miejscu odnotować, że nie nastąpiła tym samym konstytucjonalizacja wymogu proporcjonalności samorządowego systemu wyborczego, jak dzieje się to w przypadku wyborów do Sejmu.

Konstytucja pozostawiła ustawodawcy regulację prawną tych przesłanek, wpływających istotnie na realizację "materialnej równości" wyborów oraz (szerzej) na realizację idei wyborów sprawiedliwych. W szczególności Konstytucja pozostawiła ustawodawcy określenie systemu wyborczego, nie wskazując, czy wybory do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego winny być proporcjonalne. Konstytucja dopuszcza więc wprowadzenie systemów większościowych, bardziej deformujących strukturę głosowania, a przez to bardziej odległych od ideału wyborów sprawiedliwych.

Z woli ustrojodawcy konstytucyjnego pozostawiono ustawodawcy zwykłemu większą swobodę w regulacji wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, nie wprowadzając wymogu, by system rozdziału mandatów był oparty na zasadzie proporcjonalności. Ustawodawca jest więc uprawniony zarówno do wyboru rozwiązania opartego na systemie większościowym, jak i do wyboru rozwiązania opierającego się na zasadzie proporcjonalności. To znaczy, że Konstytucja, w odniesieniu do wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, pozostawiła ustawodawcy również większą swobodę w realizacji idei równości materialnej niż w przypadku wyborów do Sejmu. Ze względu na duże zróżnicowanie jednostek samorządowych między jednostkami różnego szczebla i, szczególnie co do liczby mieszkańców, między jednostkami tego samego szczebla (zwłaszcza między gminami - jednostkami podstawowymi) nie byłaby wskazana zbyt daleko posunięta uniwersalizacja rozwiązań wyborczych. Ustawodawca nieprzypadkowo wprowadził więc odmienne rozwiązania wyborcze w zależności od liczby mieszkańców.

Wyrok TK z dnia 3 listopada 2006 r., K 31/06

Standard: 7363 (pełna treść orzeczenia)