Okres karencji wyłączający istotne zmiany przepisów prawa wyborczego

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału kwestię "istotności zmiany" w przepisach prawa wyborczego należy oceniać w odniesieniu do konkretnej zmiany. Co do zasady, "istotną zmianą" w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu (zob. wyrok TK o sygn. K 3/09). W wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) Trybunał uznał, że "istotny wpływ na ostateczny wynik wyborczy, z punktu widzenia kształtu prawa wyborczego, mają takie mierzalne czynniki jak: a) wielkość okręgów wyborczych, b) wysokość ewentualnych «progów wyborczych» w systemie proporcjonalnym, c) przyjęty system ustalania wyników wyborów (przeliczania głosów na mandaty)". Nie znaczy to jednak, że wyłącznie zmiany prawa wyborczego we wskazanym zakresie mogą być uznane za istotne, lecz że tego rodzaju zmiany ze swej natury, jako dotyczące podstawowych elementów prawa, są istotne, natomiast zmiany innych elementów podlegają każdorazowej ocenie.

Wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK-A 2011/6/61, Dz.U.2011/149/889

Standard: 7357 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał pragnie przypomnieć, że w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), zrekonstruował funkcjonowanie swoistego okresu karencji (czasu przed dniem przeprowadzania wyborów), w którym ważne zmiany w prawie wyborczym nie powinny być już dokonywane przez ustawodawcę z uwagi na respektowanie zasad demokratycznego państwa prawnego, jak i praw podmiotowych wyborców. Należy zwrócić uwagę, w odniesieniu do stanowiska wnioskodawcy, że wymóg respektowania owego okresu nie może być utożsamiony z samą instytucją vacatio legis. Okres ten wynosi co najmniej sześć miesięcy przed wyborami rozumianymi nie tylko jako akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym. Okres ten liczy się do daty podjęcia pierwszej czynności wyborczej, tj. do wydania postanowienia o zarządzeniu danych wyborów. Ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym. Trybunał zauważa, że w wypadku rozpatrywanych zmian w ordynacji wyborczej do PE takie okoliczności nie miały miejsca.

Wymóg sześciomiesięcznego okresu niedokonywania "istotnych zmian" w prawie wyborczym dotyczy w istocie najpóźniejszego momentu uchwalenia norm prawa wyborczego z uwagi na datę planowanych wyborów. Wymóg zachowania okresu wyłączenia prawa wyborczego spod dokonywania w nim "zmian istotnych" przed samą datą przeprowadzenia wyborów wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z okresu po 2000 r., odpowiadającego na uchybienia związane ze zmianami prawa wyborczego tuż przed wyborami. Został on wprowadzony niedawno, w powiązaniu z soft law Rady Europy, w celu zapobieżenia zmianom prawa wyborczego w ostatniej chwili i dla poszanowania praw podmiotowych (por. dezaprobatę TK dla takiej praktyki wyrażoną już w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06). Należy podkreślić, że zdaniem Komisji Weneckiej, zmiany w zakresie "podstawowych składników" prawa wyborczego "nie powinny być dostępne dla dokonywania zmian na co najmniej jeden rok przed wyborami".

Zdaniem Trybunału, przedstawionym już w wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06), kwestię "istotności zmiany" w przepisach prawa wyborczego należy oceniać, odnosząc ją do konkretnej nowelizacji tych przepisów. Trybunał w pełni podtrzymuje ten pogląd w niniejszej sprawie. "Istotną zmianą" w prawie wyborczym jest taka, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. We wspomnianym wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06), Trybunał za "najbardziej istotne elementy" samorządowego prawa wyborczego uznał sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników wyborów. Dla oceny "istotności zmiany" znaczenie ma więc to, czy nowo uchwalany przepis oddziałuje przykładowo na reguły oddawania głosów, zasady ustalania wyników głosowania, sposób rozdziału mandatów lub na zasady członkostwa w komisji wyborczej. Ważna jest tu ocena głębokości ingerowania przez nową regulację w istniejący system wyborczy. Im dana zmiana sięga głębiej w przebieg głosownia, tym okres "adaptacji" do niej po stronie wyborców, jak i organów przeprowadzających wybory musi być odpowiednio dłuższy. Na określenie wymienionych wyżej regulacji prawa wyborczego używane są w doktrynie prawa oraz w praktyce różnorodne sformułowania, takie jak system wyborczy sensu stricto (jako synonim zasad ustalania wyników wyborów), zasadnicze zmiany prawa wyborczego lub podstawowe elementy prawa wyborczego (kategoria Kodeksu dobrych praktyk wyborczych Rady Europy). Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest porządkowanie terminologii prawa wyborczego, funkcjonującej od wielu lat w polskiej i obcej literaturze przedmiotu. Dla analizy problemu "istotnej zmiany" w prawie wyborczym znaczenie ma wskazanie metody oceny konstytucyjności zmian w prawie wyborczym, prezentowanej przez Trybunał w orzeczeniu z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06). Głębokość zmiany w prawie wyborczym musi się przekładać na odpowiednio długi okres adaptacji do niej, na co składają się zarówno wymogi dotyczące wcześniejszego jej uchwalenia przed wyborami (interwał czasowy), jak i wymogi dotyczące zachowania odpowiedniej vacatio legis dla wejścia w życie ogłoszonych już przepisów.

W ocenie Trybunału, głosowanie w wyborach do Parlamentu Europejskiego w ciągu 2 dni stanowi na gruncie analizowanych przepisów "zmianę istotną". Regulacja ta ma znaczenie zarówno dla przebiegu głosowania jak i jego wyników i wymaga zapewnienia określonych warunków ich realizacji (wprowadzenie tej zmiany nie jest możliwe bez poniesienia określonych nakładów materialnych i technicznych). Skoro dana zmiana w ordynacji wyborczej do PE ma charakter "zmiany istotnej", to w pełni znajduje tu zastosowanie teza Trybunału o konieczności uchwalania takich regulacji najpóźniej sześć miesięcy przed wyborami, rozumianymi jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym oraz zapewnienia odpowiedniej vacatio legis dla ich wejścia w życie.

Wyrok TK z dnia 28 października 2009 r., Kp 3/09, OTK-A 2009/9/138, M.P.2009/72/917

Standard: 7358 (pełna treść orzeczenia)