Prawo wyborcze - charakterystyka

Stopień konstytucjonalizacji poszczególnych rodzajów wyborów jest różny. Najpełniejszej regulacji konstytucyjnej podlegają "pięcioprzymiotnikowe" wybory do Sejmu oraz "czteroprzymiotnikowe" wybory Prezydenta. Mniejszym stopniem konstytucjonalizacji charakteryzują się wybory do Senatu, gdyż ustrojodawca nie przesądza kwestii ich równości oraz nie określa systemu wyborczego, który znajduje w wyborach tych zastosowanie. W najmniejszym stopniu regulacji konstytucyjnej podlegają wybory samorządowe. Ustawa zasadnicza nie wskazuje przesłanek biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, zasad zarządzania wyborów samorządowych, ustalania ich wyników oraz stwierdzania ważności. Ostatnie z wyborów, do których kodeks wyborczy znajduje zastosowanie, tj. wybory do Parlamentu Europejskiego, w ogóle nie są objęte regulacją konstytucyjną.

Z jednej strony Konstytucja zawęża swobodę regulacyjną ustawodawcy, przesądzając o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów, z drugiej strony - zobowiązuje ustawodawcę do uregulowania szczegółowych zasad procesu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 100 ust. 3, art. 127 ust. 7 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji to ustawa powinna określać zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów. Wyłączność regulowania materii wyborczej w drodze ustawy wynika ze szczególnego znaczenia wyborów w państwie demokratycznym i potrzeby ochrony praw wyborczych obywateli.

Analiza niektórych przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że ustawy wyborcze nie mogą być zmieniane z wykorzystaniem nadzwyczajnej sytuacji, w której państwo się znalazło lub dla doraźnych celów politycznych. Art. 228 ust. 6 Konstytucji ustanawia bezwzględny zakaz zmiany ustaw wyborczych w okresie stanu nadzwyczajnego, tj. stanu wojennego, stanu wyjątkowego oraz stanu klęski żywiołowej. W tym zakresie ustawy wyborcze zostały poddane takiej samej ochronie jak Konstytucja i ustawy o stanach nadzwyczajnych, które również w okresie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmieniane. Ustrojodawca zakazał również procedowania nad ustawami wyborczymi w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji). Tym samym dał wyraz przekonaniu, że zmiany prawa wyborczego nie mogą następować pospiesznie, lecz muszą być poprzedzone rzetelną debatą parlamentarną.

Kształtując prawo wyborcze, ustawodawca powinien uwzględniać, oprócz przepisów konstytucyjnych determinujących kształt wyborów, również wartości konstytucyjne dekodowane z innych przepisów ustawy zasadniczej. Trybunał wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał na różne wartości, które leżą u podstaw zasad prawa wyborczego i wymagają poszanowania przez ustawodawcę (zob. m.in. wyroki: z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 158; z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113; z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138).

W państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących władzę w imieniu suwerena. Z zasady suwerenności Narodu wyrażonej w art. 4 Konstytucji można byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo wyborcze ma służebny charakter, gdyż umożliwia wybór organów przedstawicielskich. Należy przy tym podkreślić, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę, podczas gdy bezpośrednie sprawowanie władzy przez Naród ma charakter wyjątkowy i uzupełniający. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom jak największe możliwości udziału w wyborach celem wskazania przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Ustawodawca nie może ograniczać różnych form wyrażenia woli przez suwerena w procesie wyborczym, zakładając a priori, że będą one nadużywane.

Prawo wyborcze powinno gwarantować, że wynik wyborów będzie w możliwie największym stopniu urzeczywistniał wolę Narodu. Z jednej strony oznacza to konieczność skonstruowania systemu wyborczego w taki sposób, by odzwierciedlał rzeczywiste poparcie udzielone poszczególnym kandydatom ubiegającym się o wybór do organów przedstawicielskich. Wiąże się z tym idea wyborów sprawiedliwych respektujących w wysokim stopniu zasadę równości materialnej (zob. wyrok TK z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Z drugiej strony należy tak skonstruować proces wyłaniania przedstawicieli, by spełniał standardy wyborcze respektowane w państwie demokratycznym. Z tym z kolei wiąże się zasada wolności wyborów, która umożliwia wyborcom nieskrępowany udział w wyborach. Wynika z niej wymóg zagwarantowania wyborcom i partiom politycznym swobody zgłaszania kandydatów, swobody kształtowania programów wyborczych i ich rozpowszechniania oraz swobody decyzji wyborczych.

Ustawa wyborcza nie tylko służy wyłonieniu przedstawicieli Narodu, ale również ma charakter gwarancyjny, stwarzając możliwości realizacji czynnego i biernego prawa wyborczego. Określa ona warunki korzystania przez obywateli z prawa wybierania swoich przedstawicieli i prawa ubiegania się o wybór do organów przedstawicielskich. Ustawodawca, działając pod pretekstem ochrony praw wyborczych, nie może jednocześnie ograniczać istoty tych praw. Nie może a priori zakładać, że obywatele będą ich nadużywać. Ustawy wyborcze, choć mogą zawierać przepisy karne, to jednak nie mają penalizacyjnego charakteru. Ich celem nie jest określenie zachowań zakazanych w czasie wyborów, lecz stworzenie warunków do realizacji zachowań dozwolonych.

Prawo wyborcze musi być tak skonstruowane, by pozwalało na wyłonienie władzy stabilnej i skutecznej. Znalezienie odpowiedniego systemu wyborczego, który zapewni osiągnięcie tego celu, niejednokrotnie wymaga ważenia różnych wartości konstytucyjnych, które nie mogą być równocześnie realizowane w maksymalnym stopniu. Zagwarantowanie pełnej realizacji równości materialnej w wyborach nie zawsze pozwala na wyłonienie większości parlamentarnej zdolnej do sprawowania władzy. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, stwierdzając: "Wartością państwa demokratycznego są nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze (...) kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami".

Prawodawca powinien tworzyć prawo wyborcze sprzyjające powszechnej, równej i bezpośredniej partycypacji obywateli w życiu publicznym. Jest ona wskaźnikiem poczucia odpowiedzialności obywateli za losy Ojczyzny. Warto zauważyć, że wśród przymiotników wyborczych ustrojodawca na pierwszym miejscu zawsze wymienia, iż wybory są powszechne, co prowadzi do wniosku, że powszechny udział obywateli w wyborach stanowi samoistną wartość konstytucyjną.

Przepisy prawa wyborczego nie są, co naturalne, niezmienialne. Powinny one być - w miarę pojawiania się nowych okoliczności - stopniowo dostosowywane do zmian zachodzących w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Procesom zwiększania się liczby osób w podeszłym wieku i niepełnosprawnych nie mogą nie towarzyszyć zmiany prawne uwzględniające rzeczywiste możliwości ich udziału w wyborach. Prawo wyborcze nie może ignorować wzrastającej mobilności społeczeństwa i tego, że znaczna część obywateli mieszka obecnie poza granicami kraju. Prawo wyborcze nie może ignorować również zachodzących obecnie fundamentalnych zmian w technikach komunikowania się ludzi. Niezauważanie przez prawodawcę powyższych zmian istotnych z punktu widzenia prawa wyborczego oznaczałoby przyzwolenie na wyłączenie pewnych grup obywateli z udziału w podejmowaniu ważnych decyzji, które ich dotyczą. Adekwatność prawa wyborczego do warunków, w których obwiązuje, jest zatem tak samo istotną wartością konstytucyjną jak jego stabilność.

Art. 98 ust. 2 Konstytucji stanowi, że Prezydent wyznacza wybory do Sejmu i Senatu na dzień wolny od pracy, a art. 98 ust. 5 Konstytucji, dotyczący wyborów zarządzanych w związku ze skróceniem kadencji Sejmu i Senatu przewiduje, że Prezydent wyznacza ich termin "na dzień przypadający (...)". Podobnie art. 128 ust. 2 Konstytucji, dotyczący wyborów na urząd Prezydenta, stanowi, że Marszałek Sejmu wyznacza termin tych wyborów na dzień wolny od pracy. Zdaniem Trybunału, Konstytucja przesądza, iż wybory do Sejmu i Senatu oraz na urząd Prezydenta muszą być przeprowadzone w ciągu jednego dnia. Wykładnia językowa daje więc podstawę do przyjęcia, że wolą ustrojodawcy było, aby głosowanie w wyborach odbywało się w ciągu jednego dnia - co do zasady wolnego od pracy. Postanowienia te są jednoznaczne, a ich rozumienie zgodnie z regułami języka polskiego nie wywołuje wątpliwości ani nie prowadzi do rezultatów, które byłyby nie do przyjęcia z jakichkolwiek względów. Nie ma więc podstaw do poszukiwania innego znaczenia tych postanowień niż wprost w nich wyrażone. W szczególności nieprzekonujący jest pogląd, jakoby użycie liczby pojedynczej w stosunku do terminu wyborów nie miało znaczenia przesadzającego o liczbie dni, w ciągu których ma odbywać się głosowanie, a wynikało tylko z przyjmowanego powszechnie sposobu redagowania tekstu przepisów wyrażających normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z zastosowaniem liczby pojedynczej w odniesieniu do desygnatów, gdyż wykładnia językowa tych postanowień znajduje potwierdzenie w wykładni historycznej.

Na gruncie Konstytucji pojęcie "wybory" jest używane w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, chodzi o proces wyborczy, tj. rozłożony w czasie zespół działań organów państwa, komitetów wybiorczych, wyborców i innych podmiotów, uregulowanych w Konstytucji i prawie wyborczym, zmierzających do wyłonienia członków organów przedstawicielskich lub osób do pełnienia określonych funkcji (urzędów) monokratycznych, na który składają się: zarządzenie wyborów, rejestracja komitetów wyborczych, zebranie przez kandydatów na kandydatów wymaganej liczby podpisów oraz rejestracja kandydatów, kampania wyborcza, głosowanie przez osoby mające czynne prawo wyborcze, obliczanie głosów i podanie wyników głosowania przez PKW do wiadomości publicznej, uchwała IPUSiSP SN w sprawie ważności wyborów. W takim znaczeniu wyraz "wybory" jest użyty w podtytule rozdziału IV Konstytucji (Sejm i Senat) - "Wybory i kadencja". Głosowanie jest kluczowym aktem w tym procesie, nie pierwszym jednak ani ostatnim. Po drugie, chodzi o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko.

Wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, OTK-A 2011/6/61, Dz.U.2011/149/889

Standard: 7350 (pełna treść orzeczenia)