Prawo do mieszkania - polityka mieszkaniowa państwa

Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przepis ten został ujęty w formie zasady polityki państwa, co oznacza, że wynikają z niego określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych. Natomiast przyjmuje się, że nie tworzy on bezpośrednio praw podmiotowych i roszczeń po stronie obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/99; uchwałę SN (7) z 19 maja 2000 r., III CZP 4/00; L. Garlicki (w:) tenże (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, Komentarz do art. 75, s. 2-3).

Przepis ten nie przyznaje obywatelom konstytucyjnych praw podmiotowych (prawa do świadczenia, status positivus, zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., SK 1/00), tj. prawa podstawowego do mieszkania, które z perspektywy cywilnoprawnej można by określić jako roszczenie do dostarczenia bądź uzyskania odpowiedniego mieszkania (zob. jednak art. 81 Konstytucji RP, który daje podstawę do uznania chronionej konstytucyjnie na gruncie art. 75 i 76 wolności mieszkania). Oznacza to, że na organach władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) nie spoczywa obowiązek zapewnienia mieszkania obywatelom, jednak istotne znaczenie w procesie stosowania prawa ma ocena wartości, jaką stanowi konieczność zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, w szczególności zaś przeciwdziałanie bezdomności i dążenie do eliminacji zjawiska utraty mieszkania wówczas, gdy nie jest to uzasadnione wartościami chronionymi konstytucyjnie, którym należałoby przyznać pierwszeństwo przed wartościami chronionymi na gruncie art. 75 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis zatem, ma przede wszystkim charakter normy programowej, określa bowiem ogólne cele działalności Państwa w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przepis ten nie może być jednak traktowany jedynie jako stanowiący pustą deklarację czy blankietowe odesłanie wraz z art. 81 Konstytucji RP (zob. np. postanowienie TK z 15 listopada 2000 r., Ts 86/00), dając w konsekwencji prawodawcy i innym organom władzy publicznej praktyczną dowolność w kształtowaniu stosunków mieszkaniowych, a zatem że nie ma charakteru normatywnego, w szczególności zaś nie wpływa na wykładnię przepisów innych aktów normatywnych. Przeciwnie, wskazując na kluczowe znaczenie ogólnego prawa do mieszkania art. 75 Konstytucji RP, współkształtuje treść odpowiednich norm ustawowych, wpływa na kierunek ich wykładni, a także nakazuje ich stosowanie z uwzględnieniem funkcji i celu prawa do mieszkania. Zakreśla jednocześnie minimum obowiązków państwa (organów władzy publicznej), które niedopełnione prowadzi do uznania, iż zaistniał stan naruszenia nakazu normatywnego wynikającego z tego przepisu (doktryna minimum ochrony, niem. Untermaβverbot). Ta ostatnia funkcja art. 75 Konstytucji RP, mimo że pierwszorzędna, nie uniemożliwia ani nie przekreśla jego drugiej istotnej funkcji, tj. wykładni norm ustawowych z uwzględnieniem wartości, których ochronie służy. Jest to jeden z aspektów tzw. wymiaru horyzontalnego norm konstytucyjnych, do których należy art. 75. W konsekwencji, w przypadku konfliktu wartości (dóbr), z których jedną stanowią potrzeby mieszkaniowe i nakaz ochrony zapewnienia wolności mieszkania, a drugą - ogólne cele odnoszące się do porządkowania stosunków cywilnoprawnych (statusu podmiotowego osób prawnych, stabilizacji stosunków majątkowych, pewność obrotu), konstytucjonalizacja wartości wskazanych w art. 75 i art. 76 Konstytucji RP nakazuje adresatom, tj. zarówno organom władzy publicznej stanowiącym, jak i stosującym prawo, w tym sądom, uwzględnienie w odpowiednio wysokim stopniu wartości, o których mowa w tych przepisach Konstytucji RP, oraz dokonanie oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy nie należy przyznać im pierwszeństwa w porównaniu z innymi zasadami, prawami i wartościami, nawet wówczas, gdy te ostatnie również korzystają z odpowiednich gwarancji konstytucyjnych. W tym sensie wartości chronione na gruncie art. 75 Konstytucji RP współkształtują treść norm ustawowych i nakazują ich stosowanie z uwzględnieniem hierarchii dóbr chronionych konstytucyjnie.

Dodatkowo, przy uznaniu wolności mieszkania jako podmiotowej wolności podstawowej (co wynika z treści art. 75 w zw. z art. 81 Konstytucji RP) konieczne jest sięgnięcie do zasady proporcjonalności dla oceny, czy z wykorzystaniem odpowiednich instrumentów normatywnych nie jest konieczne zapobieżenie powstaniu skutków w sferze stosowania prawa, które pozostawałyby w jaskrawej sprzeczności z celami ochrony jednostki w poszczególnych sferach jej funkcjonowania, w tym przypadku poprzez zaburzenie hierarchii wartości konstytucyjnych.

Wyrok SN z dnia 8 września 2020 r., V CSK 532/18

Standard: 81933 (pełna treść orzeczenia)

Zobacz glosy