Prawo budowlane - użytkowanie obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy

Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu określone są zasady obliczania tej kary - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Treść badanej normy wyraźnie wskazuje, że nie chodzi tu o przestępstwo, czyli o czyn, który w swej istocie jest zabroniony. Kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Dlatego też formuła kary administracyjnej, a nie wykroczenia, jest właściwa. Depenalizacja jako ograniczenie stosowania środków karnych w tym wypadku zasługuje na aprobatę, co nie oznacza, że nieprzestrzeganie obowiązków przewidzianych w ustawie może pozostać bez reakcji ze strony państwa. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01), "wolności i prawa konstytucyjnie gwarantowane nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Na prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjologicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności". Należy przy tym uznać administracyjną karę pieniężną za środek zdecydowanie mniej dolegliwy niż kara wymierzona przez sąd w wyniku skazania sprawcy w procesie karnym, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych skazania.

Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa, czego, jak wynika z relacji pytającego sądu, żadna ze stron nie kwestionuje. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem (por. wyrok TK w sprawie P 12/01 i wyrok TK z 26 marca 2002 r. w sprawie SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15).

Ustalenie, że w wypadku sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego mamy do czynienia z administracyjną karą pieniężną, pozwala odeprzeć zarzuty sformułowane w pytaniu prawnym. Należy stwierdzić, że umocowanie organów administracji do wymierzania kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być postrzegane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości, w czym sąd pytający upatruje naruszenia art. 10 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2, Dz.U.2007/10/69

Standard: 7150 (pełna treść orzeczenia)