Prawo budowlane - samowola budowlana (legalizacja)

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pierwotnie nie przewidywała żadnej możliwości odstąpienia od zasady, że efekty robót budowlanych (co jest pojęciem szerszym niż budowa, por. art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego) prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub mimo sprzeciwu właściwego organu (tzw. samowole budowlane) powinny podlegać rozbiórce na podstawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na postulaty przedstawicieli doktryny i praktyki rozwiązania przełamujące ten rygoryzm zostały wprowadzone dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej: ustawa o zagospodarowaniu). Obecny ich kształt wynika z dwóch nowelizacji prawa budowlanego, dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: nowela marcowa) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, ze zm.; dalej: nowela kwietniowa).

Obecnie prawo budowlane przewiduje dwie alternatywne procedury legalizacji samowoli budowlanej. Pierwsza z nich jest uregulowana w art. 48 ust. 2, art. 49 i art. 49a tej ustawy i dotyczy sytuacji, w których naruszono wymóg uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę lub prowadzono roboty budowlane z naruszeniem warunków tego pozwolenia. Druga, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, ma swoją podstawę w art. 49b prawa budowlanego i obejmuje roboty budowlane prowadzone bez zgłoszenia lub pomimo decyzji o sprzeciwie (por. szczegółowo niżej). Ratio legis i kształt obydwu procedur legalizacyjnych są bardzo podobne (w literaturze mówi się nie tylko o analogii między nimi, lecz także o ich "tożsamości" - por. np. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 168; Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2008, s. 228; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 382).

Zastosowanie jednej z powyższych procedur zależy zasadniczo od tego, czy dla prowadzenia danych robót budowlanych prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że zgłoszenie - jako mniej rygorystyczna forma nadzoru budowlanego i słabsza forma reglamentacji administracyjno-prawnej robót budowlanych (por. S. Serafin, op. cit., s. 382) - ma zastosowanie do prac niewielkich, które nie oddziałują znacząco na środowisko (por. art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego) oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych czy wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 prawa budowlanego; na marginesie można też wskazać, że są takie roboty budowlane, które nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę). Roboty budowlane wymagające zgłoszenia zostały wyczerpująco wymienione w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego.

Rezultatem prowadzenia robót budowlanych bez zgłoszenia lub mimo sprzeciwu właściwego jest wszczęcie tzw. postępowania rozbiórkowego na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Jest ono prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, którymi są: powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego jako organy pierwszej instancji oraz wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego jako organy drugiej instancji (por. art. 83 ust. 1 prawa budowlanego).

Konstrukcję postępowania rozbiórkowego można - w ślad za orzecznictwem administracyjnym - sprowadzić do stwierdzenia, że zasadą jest legalizacja samowoli budowlanej, a wydanie nakazu jej rozbiórki stanowi wyjątek (tak np. WSA w Gdańsku w wyroku z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 701/08; teksty wszystkich cytowanych w niniejszym orzeczeniu wyroków sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek sprawdzenia możliwości legalizacji każdej samowoli budowlanej przed wydaniem decyzji o jej rozbiórce. Wynik tego postępowania pozbawiony jest znamion uznania administracyjnego (zawsze, gdy spełnione są przesłanki legalizacji, organ ma obowiązek odstąpić od wydania decyzji rozbiórkowej).

Zalegalizowanie samowoli budowlanej, powstałej z naruszeniem procedury zgłoszeniowej, jest możliwe pod warunkiem spełnienia - łącznie - przesłanek:

- materialnych, tzn. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, z ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nienaruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych; w przeciwieństwie do legalizacji samowoli wybudowanych bez pozwolenia na budowę spełnienie warunków wypadku procedury ujętej w art. 49b prawa budowlanego musi być bezwzględne (nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej pod warunkiem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem);

- formalnych, tzn. przedłożenia przez inwestora w terminie 30 dni tych samych dokumentów, które powinien on załączyć do zgłoszenia, a także projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: zaświadczenie) albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 prawa budowlanego); należy zwrócić uwagę, że w świetle orzecznictwa sądowego wskazany trzydziestodniowy termin jest terminem materialnoprawnym i niepodlegającym przywróceniu na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.);

- fiskalnych, tzn. zapłacenia określonej przez właściwy organ w drodze postanowienia tzw. opłaty legalizacyjnej, której wysokość wynika z ustawy (w zależności od rodzaju prac - 2500 lub 5000 zł, por. art. 49b ust. 4 oraz art. 59g prawa budowlanego); sztywność opłat legalizacyjnych jest także cechą odróżniającą omawianą procedurę legalizacji od zasad obowiązujących przy robotach budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę; opłata legalizacyjna powinna zostać wniesiona w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji o wysokości opłaty legalizacyjnej; na decyzje w sprawie wysokości opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji (tzn. wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego).

Jeżeli powyższe warunki są spełnione, właściwy organ wydaje postanowienie o zezwoleniu na dokończenie budowy, uchylające wydane wcześniej postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (por. art. 49b ust. 2 i 6 prawa budowlanego). W pozostałych wypadkach (tzn. gdy roboty budowlane zostały już zakończone) legalizacja następuje wraz z wniesieniem opłaty legalizacyjnej, gdyż ustawodawca nie przewidział wydania w tym wypadku żadnego aktu administracyjnego. Dokonanie legalizacji nie wyklucza przy tym ukarania za popełnienie samowoli budowlanej na podstawie art. 90 prawa budowlanego.

Natomiast niespełnienie warunków legalizacji samowoli budowlanej powoduje bezwzględne wydanie decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności danego wypadku (np. powodów złamania prawa budowlanego). Nie ma tu możliwości zastosowania słabszych sankcji np. nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości we wskazanym terminie (co, jak wspomniano, jest możliwe w wypadku obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę).

Trybunał Konstytucyjny kilka razy wypowiadał się na temat legalizacji samowoli budowlanej (por. zwłaszcza powołany wyrok o sygn. P 37/06, a także: orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; wyroki z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15; 18 października 2006 r., sygn. P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124; postanowienie z 10 października 2007 r., sygn. SK 56/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 113). Punktem wyjścia dla tych orzeczeń było zawsze założenie, że "samowole są zjawiskiem wysoce społecznie szkodliwym, a niekiedy wręcz niebezpiecznym i z tego względu wymagają zdecydowanej reakcji ustawodawcy [...] za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu" (powołany wyrok o sygn. P 37/06). Istnieją jednak ważne argumenty prawne (w tym konstytucyjne) oraz gospodarcze przemawiające za odstępowaniem od przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów i umożliwieniem - przynajmniej w niektórych wypadkach - ich legalizacji. Przy tworzeniu tego typu regulacji konieczne jest poszanowanie przepisów Konstytucji, w tym także zasady równości.

Kwestia ta została szczegółowo rozwinięta zwłaszcza w powołanym wyroku o sygn. P 37/06. Jego przedmiotem była m.in. konstytucyjność wymogu przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, w celu legalizacji samowoli budowlanej powstałej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub z naruszeniem warunków tego pozwolenia na obszarze, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dla legalizacji samowoli budowlanych na obszarze objętym planem konieczne jest uzyskanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty jego wydania. "Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy [...] Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania". W rezultacie, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego, jest nie do pogodzenia z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Samowole budowlane stanowią wprawdzie pogwałcenie obowiązku przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji), ale nadmierne utrudnianie ich legalizacji poprzez stawianie warunków w praktyce trudnych do spełnienia przynosi więcej szkód niż pożytku. Jest to tym bardziej nieproporcjonalne, że chodzi tu o drobne roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę. Zaskarżony wymóg stanowi także rozwiązanie wątpliwie z gospodarczego punktu widzenia, skoro inwestorzy zaraz po wykonaniu nakazu rozbiórki - oczywiście po przejściu całej procedury zgłoszeniowej - mogę legalnie wznieść dokładnie taki sam obiekt, jaki nakazano im wyburzyć tylko dlatego, że dotycząca danej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Wyrok TK z dnia 21 września 2009 r., P 46/08 OTK-A 2009/8/124, Dz.U.2009/160/1276

Standard: 7149 (pełna treść orzeczenia)