Prawo budowlane - samowola budowlana

Na temat samowoli budowlanych i ich konsekwencji Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie, podkreślając, że są one zjawiskiem wysoce społecznie szkodliwym i z tego względu wymagają zdecydowanej reakcji ustawodawcy. Wskazywał też kilkakrotnie, że za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu (patrz: powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. P 37/06).

W dotychczasowym stanie prawnym ustawodawca, o ile w ogóle dopuszczał legalizację samowoli budowlanej, konsekwentnie uzależniał ją od przeprowadzenia określonego postępowania weryfikacyjnego. Właściwy organ był w jego toku zobowiązany do badania, czy samowola nie godzi w wartości chronione przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w prawa i wolności osób trzecich albo nie narusza norm prawa budowlanego gwarantujących obywatelom bezpieczeństwo, a państwu - ład architektoniczny i przestrzenny i ochronę środowiska. Obecnie legalizacja samowoli - dokonywana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - jest możliwa pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek materialnych (czyli zgodności budowy z przepisami prawa materialnego np. dotyczącymi usytuowania obiektu na działce), formalnych (przedłożenia organowi określonych dokumentów) i fiskalnych (uiszczenia określonej opłaty legalizacyjnej).

Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26, M.P.2011/33/394

Standard: 7145 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny podziela opinię pytającego sądu, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania - albo nieobowiązywania - na danym terenie planu miejscowego. Jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu (czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego), a taki jest rzeczywisty skutek przyjętej regulacji, uzależniającej w istocie możliwość legalizacji samowoli wybudowanej na terenie nieobjętym planem miejscowym od daty uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK-A 2007/11/160, Dz.U.2007/247/1844

Standard: 7146 (pełna treść orzeczenia)

W procesie budowlanym zarówno interes publiczny, jak i interes indywidualny mają szczególny kształt i zakres. Interes publiczny wymaga troski zarówno o zapewnienie warunków należytego rozwoju budownictwa, jak i jego wysokiej jakości, uwzględnienie wymogów przestrzennego zagospodarowania terenu, spełnienie warunków architektonicznych i estetycznych, trwałości, a także zapewnienia bezpieczeństwa w czasie budowy, użytkowania i rozbiórki obiektów. Budowa i eksploatacja obiektu może prowadzić do negatywnych następstw dla użytkowników terenów sąsiednich (St. Jędrzejewski, Postępowanie administracyjne w procesie budowlanym, Księga Pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 160).

Samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. I takie było ratio legis regulacji przyjętej w art. 48 prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny, w trakcie szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P. 2/98), podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy (zob. stenogramy z 20 posiedzenia Sejmu 12 maja 1994 r.). W polskim systemie prawa budowlanego zawsze funkcjonowały przepisy przewidujące przymusową rozbiórkę niektórych obiektów budowlanych, ale przewidywały również możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Tak zredagowane przepisy, zawierające wiele pojęć ocennych, zachęcały do popełniania samowoli budowlanej. Radykalne rozwiązanie było reakcją ustawodawcy na wciąż narastającą skalę tego zjawiska.

Nakazu rozbiórki nie można traktować jako represji karnoadministracyjnej, lecz jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Naruszającego prawo obciąża ryzyko skutków w postaci przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem.

Charakter badanej normy prawnej trafnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98, wskazując jednoznacznie, że "przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu" (OSP z. 7-8/2001, poz. 107). Orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego stanowi niewątpliwie zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął elementy uznania administracyjnego. Zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego skutkuje nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku. Jak słusznie wywiódł autor glosy do powołanego wyroku NSA, nałożenie obowiązku wykonania konkretnych czynności w decyzji administracyjnej nie może być traktowane jako kara, a w konsekwencji jako represja. W przeciwnym razie prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie nakazy wydawane w drodze decyzji administracyjnej stanowią represję w stosunku do adresata nakazu. Istotą normy art. 48 jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Każde inne działanie miałoby charakter legalizacji działań pozaprawnych, co nie było intencją ustawodawcy (R. Dziwiński, Glosa do wyroku NSA z 17 kwietnia 2000 r., OSP z. 7-8/2001, s. 369).

Trybunał Konstytucyjny oceniając w niniejszym postępowaniu art. 48 prawa budowlanego z punktu widzenia konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw stoi na stanowisku, że wynikający z art. 48 prawa budowlanego wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, w pełni odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako "koniecznych w demokratycznym państwie dla (...) porządku publicznego, (...) ochrony środowiska, (...) wolności i praw innych osób". Należy dodać, że w pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawarte jest nie tylko prawno-materialne określenie treści ograniczenia, ale również dopuszczalność stosowania środków, które są niezbędne dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Może wprawdzie podlegać ocenie, czy zastosowany środek zmierzający do wymuszenia pożądanego zachowania nie jest zbyt daleko idący, ale w ocenie uciążliwości zastosowanego środka należy przyjmować, że naruszający prawo winien liczyć się z faktem, że minimalną konsekwencją naruszenia prawa jest (o ile faktyczne okoliczności i charakter naruszenia na to pozwalają) przywrócenie stanu poprzedniego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy naruszenia prawa, zachowanie korzyści płynących z owego naruszenia.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje - w przypadku badanej regulacji - uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. Rozumowanie to odpowiada znanej łacińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek). Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa.

Wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2/15, Dz.U.2002/37/353

Standard: 7147