Postępowania dyscyplinarne - charakterystyka

Trybunał wielokrotnie oceniał konstytucyjność przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne. Dotyczyły one różnych grup zawodowych i różnych kwestii związanych z tym postępowaniem. - komorników (zob. wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117), nauczycieli akademickich (zob. wyroki TK z: 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 48; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 165; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40), sędziów sądów powszechnych (zob. wyrok TK z 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25), sędziów sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148), funkcjonariuszy Policji (zob. wyroki TK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 63 oraz 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120), funkcjonariuszy Służby Więziennej (zob. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98), funkcjonariuszy Służby Granicznej (zob. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158) oraz lekarzy (zob. wyrok TK z 29 czerwca 2010 r., sygn. P 28/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 52). W każdym z tych przypadków Trybunał utrzymywał, że dopuszczalne jest orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe. Podzielał w tym względnie stanowisko ETPC, który konsekwentnie uważa za możliwe orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez specjalnie w tym celu tworzone instytucje administracyjne lub korporacyjne, zwłaszcza jeżeli rozwiązania tego rodzaju nawiązują do tradycji prawnej danego państwa (ob. Le Compte, van Leuven i De Meyere przeciwko Belgii, skarga nr 6878/75, wyrok ETPC z 23 czerwca 1981 r., seria A, nr 43).

W postępowaniach dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej poszczególnych grup zawodowych występują pewne różnice. Odnoszą się one do katalogu przewinień dyscyplinarnych, sankcji grożących za ich popełnienie, organów egzekwujących odpowiedzialność oraz samej procedury. Różnice te dają się, zdaniem Trybunału, usprawiedliwić swoistymi cechami poszczególnych grup zawodowych oraz potrzebą ochrony ich autonomii i samorządności (zob. np. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06; 11 grudnia 2008 r., sygn. K 33/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 177; 17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 8; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08).

Niemniej jednak Trybunał stoi na stanowisku, że istnieją pewne podstawowe standardy konstytucyjne, przez pryzmat których powinno być oceniane każde postępowanie dyscyplinarne. I standardy takie expressis verbis formułował zwłaszcza w orzeczeniach wydanych po wejściu w życie ustawy zasadniczej z 1997 r.

W szczególności Trybunał twierdzi, że "w każdej sprawie dyscyplinarnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w pozasądowym postępowaniu dyscyplinarnym, ustawodawca musi zapewnić prawo do wszczęcia sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego i zapadłego w jego wyniku orzeczenia" (wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, zob. też np. wyrok z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99). Kontynuując tę myśl, Trybunał dodaje: "W przypadku przekazania rozstrzygania konfliktów prawnych organom pozasądowym prawo do sądu (...) winno realizować się poprzez możliwość weryfikowania przez sąd prawidłowości orzeczenia każdego organu pozasądowego" (wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98). Sądowa kontrola postępowania dyscyplinarnego jest zatem uznana przez Trybunał za podstawowy standard konstytucyjny w sprawach dyscyplinarnych osób należących do samorządu zawodowego i osób, które takiego samorządu nie tworzą (zob. powołany wyżej wyrok z 16 marca 1999 r. sygn. SK 19/98 w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służby więziennej).

Postępowanie dyscyplinarne ma, według Trybunału, podobnie jak postępowanie karne, charakter represyjny (zob. wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05). Różni się ono od postępowania karnego w szczególności naturą czynów nagannych kwalifikowanych jako delikty dyscyplinarne oraz tym, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej. Niemniej jednak właśnie ze względu na swój represyjny charakter gwarancją konstytucyjnej ochrony osób podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej jest - jak utrzymuje Trybunał - przyznanie im możliwości wniesienia odwołania do sądu, który kontroluje poprawność postępowania dyscyplinarnego i jest upoważniony, by uchylić orzeczenie wydane przez organy dyscyplinarne (zob. wyroki TK z: 2 czerwca 1999 r., sygn. K 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94; 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06). Dla wzmocnienia tego stanowiska Trybunał podaje jeszcze jeden argument. Oto w wyroku z 11 września 2001 r. (sygn. SK 17/00) Trybunał stwierdził, że o ile w postępowaniu dyscyplinarnym dopuszcza się "orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe odstępując tym samym od stosowania w tym postępowaniu standardów obowiązujących w postępowaniu karnym sensu stricto, o tyle w sposób zdecydowany i konsekwentny przyjmuje ono, iż gwarancją poszanowania praw i wolności obwinionego jest zapewnienie kontroli sądowej orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych. We wszystkich postępowaniach o charakterze represyjnym prawo do sądu pełni [bowiem] rolę szczególną, gwarantując kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".

Formułując standardy dotyczące postępowania dyscyplinarnego Trybunał stwierdził nadto, że rodzaj orzeczonej kary dyscyplinarnej nie może być kryterium różnicującym dostęp ukaranego do sądu. Gwarancja prawa do sądu jest bowiem - zdaniem Trybunału, zachowana jedynie wtedy, gdy osoba ukarana dyscyplinarnie ma możliwość sądowego zakwestionowania faktu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, poprawności przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego oraz zasadności wymierzonej w nim sankcji (zob. wyroki TK z 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00 oraz 29 czerwca 2010 r., sygn. P 28/09).

Wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119, Dz.U.2012/1281

Standard: 7119 (pełna treść orzeczenia)

Problematyka postępowań dyscyplinarnych była wielokrotnie poruszana w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w obowiązującym porządku konstytucyjnym dopuszczalne jest działanie innych niż sądy państwowe organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa, w tym sądów dyscyplinarnych tworzonych w ramach korporacyjnych struktur organizacyjnych (zob. wyroki TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117 oraz z 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Trybunał wielokrotnie podkreślał, że zasadność wyodrębnienia procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadania im pozasądowego charakteru znajdować może podstawę w "specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności" (zob. wyrok TK o sygn. K 41/97, a także wyroki z 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25 oraz 17 lutego 2009 r., sygn. SK 10/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 8). W wyroku o sygn. SK 17/00 Trybunał wskazał, że "Niezależnie bowiem od oceny konstytucyjności konkretnej procedury dyscyplinarnej trzeba się zgodzić, że odpowiedzialność zawodowa, ukształtowana przez długoletnią tradycję i odzwierciedlająca poziom etyczny danej grupy zawodowej, jest instytucją ściśle związaną z demokratycznym państwem prawnym".

Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) Trybunał wywodzi konieczność respektowania w postępowaniach w sprawie ustalenia odpowiedzialności dyscyplinarnej gwarancji ustanowionych w rozdziale II Konstytucji ("Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela"), które odnoszą się "do wszelkich postępowań represyjnych" (zob. wyroki TK: o sygn. K 41/97, SK 17/00 oraz z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158). Do gwarancji tych należy prawo jednostki do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika prawo do sądowej kontroli orzeczeń organów dyscyplinarnych. Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że "jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych" (zob. wyroki TK o sygn. K 41/97, SK 11/99, SK 17/00, SK 3/07 oraz wyrok z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40). W wyroku o sygn. SK 17/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "gwarancją poszanowania praw i wolności obwinionego jest zapewnienie kontroli sądowej orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych. We wszystkich postępowaniach o charakterze represyjnym prawo do sądu pełni rolę szczególną, gwarantującą kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" (zob. także wyroki TK o sygn. SK 39/03 i SK 3/07 oraz powołane tam orzecznictwo).

W wyroku z 27 lutego 2001 r. o sygn. K 22/00 (OTK ZU nr 3/2001, poz. 48) Trybunał w nawiązaniu do wcześniejszego orzecznictwa sformułował ogólny pogląd, że "przyjęcie takiej koncepcji postępowania dyscyplinarnego, w której sąd posiada uprawnienie do kontroli w toku postępowania odwoławczego prawidłowości postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji do uchylenia wydanego orzeczenia komisji dyscyplinarnej, gwarantuje wystarczający standard ochrony konstytucyjnej osób, które są członkami korporacji zawodowej" (zob. również wyroki TK o sygn. SK 17/00 i K 35/06). W wyroku o sygn. SK 17/00 Trybunał podkreślił, że cytowany fragment "precyzuje miarę konstytucyjności rozwiązań legislacyjnych zastosowanych w unormowaniu konkretnej procedury dyscyplinarnej (...)".

Trybunał Konstytucyjny uznał, że postępowanie kontrolne (weryfikacyjne) ze swojej natury musi mieć charakter ograniczony, gdyż - rzecz jasna - kontrola nie polega na rozstrzyganiu sprawy od podstaw (zob. wyroki TK o sygn. K 41/97, SK 3/07, SK 38/02). Należy zaznaczyć, że "nieograniczonego" charakteru nie ma również kontrola decyzji administracyjnych sprawowana przez sądy administracyjne. Ponadto z punktu widzenia ekonomiki procesowej zasadne jest stanowisko, że zbyt szeroki zakres sądowej kontroli mógłby pozostawać w opozycji do sprawności i szybkości postępowania.

Wyznaczając zakres kontroli sądowej nad postępowaniami dyscyplinarnymi należy jednak uwzględniać wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji wymóg, że prawo do sądu powinno mieć charakter rzeczywisty i efektywny (zob. wyroki TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14, z 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8 oraz wyrok o sygn. K 35/06). Nie może zatem być postrzegane jedynie jako uprawnienie do samego przedstawienia sprawy sądowi.

Przyjęcie modelu kontroli, w którym kasacja może być wniesiona wyłącznie z powodu "rażącego naruszenia prawa" oraz "rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej" mieści się w granicach swobody stanowienia prawa przez ustawodawcę zwykłego oraz nie narusza zasady sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i wynikającego z niej obowiązku odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej. Zadecydowały o tym następujące okoliczności: po pierwsze, kształt postępowania kasacyjnego, które umożliwia rzeczywistą i efektywną kontrolę orzeczeń sądów dyscyplinarnych; po drugie, charakter i funkcje postępowania przed sądami dyscyplinarnymi, w którym zapewniono obwinionemu szereg gwarancji wynikających z prawa do sądu; po trzecie, ścisły związek sądownictwa dyscyplinarnego ze sprawowaniem przez samorządy zawodowe pieczy nad wykonywaniem zawodów zaufania publicznego, co znajduje umocowanie w art. 17 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 25 czerwca 2012 r., K 9/10, OTK-A 2012/6/66, Dz.U.2012/760

Standard: 7118 (pełna treść orzeczenia)

Trybunał Konstytucyjny nigdy nie kwestionował zasadności wprowadzania w tzw. pragmatykach zawodowych odpowiedzialności dyscyplinarnej niektórych grup zawodowych. W jego opinii "wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im - najpierw - pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności" (wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117 oraz 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25).

Równocześnie co najmniej od 1994 r. w orzecznictwie konstytucyjnym podkreślano, że postępowanie dyscyplinarne - z uwzględnieniem jego odmienności w porównaniu do postępowania karnego w znaczeniu stricte - powinno być objęte gwarancjami, wynikającymi z art. 42-45 i art. 78 Konstytucji (por. np. orzeczenia z: 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 42; 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12; wyroki TK z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97; 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97 oraz w powołanej wyżej sprawie o sygn. K 47/05). Dotyczy to w szczególności prawa do obrony, które jest nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale także elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki TK z: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114 oraz 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05) i z tego względu powinno obowiązywać we wszystkich postępowaniach w sprawie odpowiedzialności o charakterze represyjnym (por. wyroki TK z: 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50; 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103; 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05; 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97; 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158).

Trybunał Konstytucyjny, w ślad za doktryną (por. np. S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2008, s. 304 i n.; A. Murzynowski, Istota i zasady procesu karnego, Warszawa 1994, s. 272) i orzecznictwem sądów międzynarodowych, wyróżniał dwa aspekty prawa do obrony (por. np. wyrok TK z 17 lutego 2004 r., sygn. SK 39/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 7; 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04; 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135). Pierwszym jest tzw. obrona formalna, tj. prawo do skorzystania z pomocy profesjonalnego obrońcy z wyboru lub z urzędu (adwokata lub radcy prawnego, por. jednak teza o braku ogólnego, konstytucyjnego prawa do korzystania z pomocy prawnej adwokata czy radcy prawnego we wszystkich sprawach, np. cywilnych - 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Drugi to tzw. obrona materialna, tj. możliwość osobistego bronienia interesów przez osobę, wobec której toczy się postępowanie represyjne, w tym m.in. prawo do odmowy składania wyjaśnień, prawo wglądu w akta czy składania wniosków dowodowych.

Wyrok TK z dnia 11 grudnia 2008 r., K 33/07, OTK-A 2008/10/177, Dz.U.2008/225/1502

Standard: 7120 (pełna treść orzeczenia)