Polski Związek Działkowców - ogrodnictwo działkowe

Idea ogrodnictwa działkowego nie jest wytworem prawodawstwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, lecz sięga korzeniami okresu międzywojennego i nie jest obca ustawodawstwom innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Jej cele ewoluują z czasem, ale także na gruncie obowiązującej Konstytucji są uznawane – jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. uz. wyroków TK z dnia 9 grudnia 2008 r., K 61/07 i z dnia 11 lipca 2012 r., K 8/10) - za „oczywiście pozytywny przejaw działań pluralistycznego i demokratycznego społeczeństwa”. W orzecznictwie tym zwraca się także uwagę na konieczność zapewnienia ochrony działkowcom, którzy w dobrej wierze, niekiedy od wielu lat, a nawet kilku pokoleń, użytkują przyznane im działki w funkcjonujących ROD, co może uzasadniać ustanowienia dodatkowych, szczególnych gwarancji dla zrzeszających ich stowarzyszeń (por. uz. wyroku TK z dnia 11 lipca 2012 r., K 8/10).

W myśl art. 7 u.r.o.d. ROD zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych, przy czym zgodnie z art. 9 u.r.o.d. grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być umownie sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Poza umownym nabyciem przez stowarzyszenie ogrodowe prawa do gruntu, w ustawie przewidziano, że w określonych przypadkach (por. art. 75 ust. ‎6-7 oraz art. 76 ust. 2 u.r.o.d.) stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ROD nabywało - z mocy prawa - prawo użytkowania w rozumieniu kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez ten ROD, co podlegało stwierdzeniu w drodze decyzji.

W każdym razie – a więc także w przypadku, gdy do gruntu zajmowanego przez ROD stowarzyszeniu przysługuje jedynie prawo użytkowania – „infrastruktura ogrodowa”, a więc „budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa”, stanowi (z zastrzeżeniem art. 49 § 1 k.c.) własność stowarzyszenia ogrodowego (art. 11 ust. 3 u.r.o.d.).

Z kolei prawo do działki przysługujące samemu działkowcowi ma charakter obligacyjny, przybierając postać dzierżawy działkowej, do której stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy oraz przepisy o ochronie własności (art. 27 ust. 1 i 5 - 6 u.r.o.d.). W myśl szczególnej regulacji, nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność (art. 30 ust. 2 u.r.o.d.).

Z przywołanych unormowań – a zwłaszcza z braku wzmianki o możliwości nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania do gruntu zajętego pod ROD jedynie na czas oznaczony - wynika, że w założeniu ustawodawcy prowadzenie przez takie stowarzyszenie (w tym P.) ROD jest co do zasady działalnością o charakterze trwałym, a więc działalnością mającą zaspokajać w trwały sposób określone potrzeby członków społeczności lokalnych. Wynika z nich również, że prawo użytkowania zwykłego przez stowarzyszenie jest równorzędnym – względem własności i prawa użytkowania wieczystego – tytułem prawnym do gruntu, mającym umożliwiać prowadzenie tej działalności. Wyraża się to także w tym, że w ramach wyjątku od zasady superficies solo cedit stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje prawo własności budynków wzniesionych na gruncie oddanym w użytkowanie (art. 11 ust. 3 u.r.o.d.). Przywołane przepisy ustawy r.o.d. wskazują też, że niebagatelną rolę wśród tytułów prawnych do gruntu zajętego pod ROD odgrywa prawo nieodpłatnego użytkowania nabyte ex lege. Nie stwarzają zaś żadnych podstaw, by przyjąć, że chodzi tu o użytkowanie swoiste, odmienne od uregulowanego w kodeksie cywilnym.

Zaspokajanie przez ROD i prowadzące je stowarzyszenia trwałych potrzeb, zakłada konieczność zapewnienia działkowcom odpowiedniego dostępu do ROD. Poniekąd uwzględnia to sam ustawodawca, nakładając w art. 10 ust. 2 u.r.o.d. na gminy obowiązek doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD, i postanawiając w art. 10 ust. 3 u.r.o.d., że obowiązki te mogą być przejęte przez stowarzyszenie ogrodowe mocą zawartej z gminą umowy, która w takim razie powinna określać także tryb wzajemnych rozliczeń.

Postanowienie SN z dnia 12 października 2018 r., V CSK 591/17

Standard: 66319 (pełna treść orzeczenia)

Pracownicze ogrody działkowe na nieruchomości będącej przedmiotem sporu zostały zorganizowane w okresie obowiązywania ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 1949, Nr 18, poz. 117; dalej: „u.p.o.d. z 1949 r.”). W jej rozumieniu pracowniczym ogrodem działkowym był obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, użytkowany w celu określonym w ustawie (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.d. z 1949 r.).

Obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył na gminach, które mogły nabywać grunt na ten cel w drodze wywłaszczenia, ale też na niektórych zakładach pracy (art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 3 u.p.o.d. z 1949 r.). Po zniesieniu gmin pracowniczy ogród działkowy mógł być zorganizowany tylko na gruncie Skarbu Państwa względnie gruncie Skarbu Państwa oddanym w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu. Organizacja ogrodów należała na zasadach wyłączności do Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Rady Związków Zawodowych). Ustawodawca respektował jednak prawa poszczególnych osób, którym ogrody zostały oddane do korzystania, gdyż zakładał, że instytucja likwidująca lub przenosząca pracowniczy ogród działkowy obowiązana jest pokryć użytkownikom szkody i straty poniesione przez nich (art. 11 ust. 1 u.p.o.d. z 1949 r.).

W obowiązującej od 12 maja 1981 r. ustawie z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390; dalej; „u.p.o.d. z 1981 r.”), ustawodawca postanowił, że pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddany w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób (art. 6 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r.). Na terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego ustawodawca nałożył obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych i postanowił, że w razie potrzeby organy te nabywają grunty w drodze wykupu (art. 7 ust. 1 u.p.o.d. z 1981 r.), a następnie przekazują je nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają jednak własnością Państwa (art. 8 u.p.o.d. z 1981 r.). Do Polskiego Związku Działkowców należał podział gruntu na działki oraz budowa podstawowych urządzeń na terenie pracowniczego ogrodu działkowego, za które ustawodawca uznawał ogrodzenia, drogi, urządzenia nawadniające, sieć elektryczną, sanitariaty oraz pomieszczenia administracyjne, socjalne i gospodarcze, przeznaczone do zaspokajania wspólnych potrzeb użytkowników działek (art. 12 ust. 1 i 3 u.p.o.d. z 1981 r.). Własnością Polskiego Związku Działkowców były urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek, natomiast nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowiły jego własność (art. 13 ust. 1 i 2 u.p.o.d. z 1981 r.). W razie likwidacji pracowniczego ogrodu działkowego terenowy organ administracji państwowej obowiązany był przydzielić teren zastępczy pod inny ogród, nie mniejszy od dotychczasowego. Założenie nowego ogrodu i odtworzenie urządzeń spoczywało na jednostce organizacyjnej, w której interesie zlikwidowano ogród (art. 21 u.p.o.d. z 1981 r.). Miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, a Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Jego własnością stały się urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek (art. 32 ust. 1-3 u.p.o.d. z 1981 r.).

Zgodnie z obowiązującą od 21 września 2005 r. ustawą z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.; dalej: „u.r.o.d. z 2005 r.”) rodzinne ogrody działkowe mogły powstawać na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub Polskiego Związku Działkowców (art. 9 u.r.o.d. z 2005 r.). Grunt, na którym utworzony był taki ogród podlegał podziałowi na tereny ogólne i działki, do których bezpłatne i bezterminowe prawo używania przez działkowców i pobierania z nich pożytków ustanawiał w drodze uchwały Polski Związek Działkowców. Jeśli Polskiemu Związkowi Działkowców przysługiwało prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym zorganizowano działki, to na rzecz działkowców ustanawiał umową w formie aktu notarialnego prawo ich użytkowania; prawo to zwane było użytkowaniem działki (art. 13 ust. 1 i 2 i 14 ust. 1 i 2 u.r.o.d. z 2005 r.). Urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowiły własność Polskiego Związku Działkowców. Nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowiły jego własność (art. 15 u.r.o.d. z 2005 r.). Polski Związek Działkowców utworzony na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. stał się Polskim Związkiem Działkowców w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r. i zachował prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie tej ustawy; dotyczyło to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego gruntu (art. 39 u.r.o.d. z 2005 r.).

Wyrok SN z dnia 11 kwietnia 2008 r., II CSK 650/07

Standard: 65401 (pełna treść orzeczenia)