Narodowy Fundusz Zdrowia

W świetle art. 36 ust. 1 ustawy, NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Przyznanie danej jednostce organizacyjnej cechy osobowości prawnej oznacza, że jest ona uznawana za podmiot autonomiczny i odrębny. W rzeczywistości określenie NFZ jako państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, nie różni go zasadniczo od "niepaństwowych" osób prawnych, wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej albo inne zadania, istotne z punktu widzenia żywotnych interesów Państwa lub jego obywateli.

Z treści ustawy wynika, że intencją ustawodawcy jest, poprzez konstrukcję odrębnej osoby prawnej, zerwanie (albo co najmniej radykalne ograniczenie) majątkowych związków pomiędzy państwem (Skarbem Państwa) a finansowaniem ochrony zdrowia. Z kolei prawo kontroli albo nadzoru państwowego działalności danej jednostki organizacyjnej, połączone często z istotnymi uprawnieniami władczymi, nie jest immanentnie związane z nadaniem jej explicite charakteru państwowego. W doktrynie prawa kwestionuje się zresztą traktowanie nadzoru państwowego jako cechy kwalifikującej publiczne osoby prawne. Mając to na uwadze, już na tle treści art. 36 ust. 1 ustawy o NFZ, można postawić tezę, iż konstrukcja Narodowego Funduszu Zdrowia, jako państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, jest nie tylko wewnętrznie i systemowo niespójna - co znajduje potwierdzenie w innych przepisach ustawy - ale prowadzi do niemożliwej do wyeliminowania dysfunkcjonalności całego systemu oraz nierozwiązywalnych problemów strukturalnych i kompetencyjnych.

Okoliczność, że organ kontrolny nie posiada wystarczających środków prawnych, które stwarzałyby normatywną podstawę do wyciągnięcia konsekwencji prawnych (poza możliwością powiadomienia właściwych organów do ścigania przestępstw, w razie ujawnienie w toku kontroli okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa - art. 165 ustawy o NFZ), jest w pewnym sensie konsekwencją sytuacji, w której organem założycielskim w odniesieniu do większości samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są konkretne jednostki samorządu terytorialnego. Nie zmienia to jednak okoliczności, że ustawodawca powinien nałożyć na organ kontrolujący obowiązek powiadomienia organu założycielskiego o wynikach kontroli. Taki stan rzeczy wskazuje na swoistą fikcję uprawnień kontrolnych ministra właściwego do spraw zdrowia i roli w takim układzie organu założycielskiego. Wadliwość rozwiązań w tym zakresie rodzi poważne niebezpieczeństwo tolerowania stanów niegospodarności lub też naruszania prawa przez świadczeniodawców w trakcie realizowania swoich zadań a zwłaszcza planu finansowego.

Regulację ustawową w omawianym zakresie cechuje brak spójności i niekonsekwencji. Tam, gdzie ustawodawca powierza jakiemuś organowi kompetencje związane z ochroną zdrowia, stwarza jednocześnie taki normatywny układ odniesienia, który faktycznie wyklucza pełną jego odpowiedzialność w tym zakresie. Dotyczy to nawet kompetencji ministra właściwego w sprawach ochrony zdrowia. Mimo, że ponosi on polityczną i konstytucyjną odpowiedzialność związaną z realizowaniem zadań określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji, to faktycznie został pozbawiony skutecznych środków nadzoru.

Analizując sprzeczność przepisów ustawy o NFZ z art. 2 Konstytucji zasadne wydaje się w związku z tym zwrócenie uwagi na:

- naruszenie zasad poprawnej legislacji przy określaniu kompetencji i zadań NFZ;

- dysfunkcjonalność w zakresie finansowania;

- sprzeczność, niewykonalność i nierealność rozwiązań prawnych;

- niejasność, nieostrość i nieprzewidywalność treści przepisów prawnych.

Uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisów ustawy o NFZ, określonych w pkt 1 sentencji wyroku, odnoszących się do podstawowych elementów ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia oznacza, że konieczne jest opracowanie nowego, całościowego uregulowania prawnego w tym zakresie. Należy zarazem podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje poprawności mechanizmów kształtowaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne (rozdz. 3 ustawy). Raz jeszcze zwrócić należy też uwagę na to, że Trybunał nie kwestionuje możliwości powołania w przyszłości, na szczeblu ogólnokrajowym, publicznej osoby prawnej o odpowiednich kompetencjach w zakresie organizowania i finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Stwierdzenie niekonstytucyjności obejmuje bowiem konkretną, przyjętą w ustawie postać organizacyjną Funduszu, prowadzącą do jego dysfunkcyjności, a nie abstrakcyjny model rozwiązań opartych na istnieniu jednego Funduszu. Wyrok ten nie przesądza o tym, jaki konkretnie model organizacyjno-prawny finansowania świadczeń zdrowotnych powinien być wprowadzony w przyszłości (scentralizowany, czy zdecentralizowany, oparty na systemie kas chorych czy jednolitego funduszu, budżetowy czy ubezpieczeniowy, państwowy czy samorządowy). Każdy z wybranych przez ustawodawcę modeli musi jednak odpowiadać określonym wcześniej założeniom konstytucyjnym z punktu widzenia równości i dostępności świadczeń zdrowotnych.

Uchwalenie nowej ustawy wiązać się będzie z koniecznością systemowego ujęcia problematyki regulowanej w zakwestionowanej ustawie i zharmonizowania nowej ustawy z innymi regulacjami w dziedzinie ochrony zdrowia, a także odwrotnie - obowiązujących ustaw z nową ustawą tak, aby tworzyły łącznie funkcjonalny, a zarazem odpowiadający standardom konstytucyjnym system prawny w zakresie prawa do ochrony zdrowia.

Wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004/1/1, Dz.U.2004/5/37

Standard: 7071 (pełna treść orzeczenia)