Obywatelstwo - uznanie za obywatela

Instytucja określana jako uznanie za obywatela, realizowana w drodze decyzji administracyjnej, ma w prawie polskim długą tradycję, chociaż sposób jej unormowania w poszczególnych ustawach istotnie się różnił. Wprowadzono ją ustawą z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R. P. Nr 7, poz. 44, ze zm.; dalej: ustawa z 1920 r.) u progu II Rzeczypospolitej, przewidywała tę formę nabycia obywatelstwa ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25; dalej: ustawa z 1951 r.), a utrzymuje ją obecnie obowiązująca ustawa z 1962 r. Tym samym uznanie było i jest jednym ze sposobów nabycia obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu dokonywanego przez organ władzy publicznej.

Istnienie oraz sposób ukształtowania omawianej instytucji uzasadniają różne racje, zależnie od celów, jakim ma ona służyć w określonych okolicznościach historycznych, przy czym zawsze obecne są wśród nich racje pragmatyczne: uznanie jest w praktyce dogodną formą nabycia obywatelstwa polskiego przez podmiot spełniający ustalone w ustawie warunki.

Uznanie za obywatela przewidziane w ustawie z 1920 r. miało służyć uregulowaniu prawnego statusu Polaków (osób polskiego pochodzenia), którzy powracali do odradzającej się Ojczyzny, oraz osób, które od lat zamieszkiwały na terytorium nowej Rzeczypospolitej. Ze względu na tworzące się państwo i tworzącą się kategorię jego obywatelstwa, instytucja, o której mowa, miała na celu przede wszystkim potwierdzić gotowość przynależności do nowego państwa wielkich rzesz ludności, która do tej pory nie mogła być polskimi obywatelami. Uznanie za obywatela miało w tych warunkach charakter swoisty, było nie tyle aktem włączenia do wspólnoty obywateli osoby będącej cudzoziemcem, ile aktem konstytuowania owej wspólnoty. Daje temu wyraz język ustawy, w której posłużono się wyrażeniami: „obywatelstwo polskie służy każdej osobie (...), która (...)” lub „obywatele państw innych pochodzenia polskiego oraz ich potomkowie uznani będą za obywateli Państwa Polskiego”. Od tak rozumianego uznania ustawa odróżniła nadanie obywatelstwa „na prośbę osoby pragnącej je uzyskać”.

Instytucja uznania przewidziana przez ustawę z 1951 r. służyła z kolei uregulowaniu obywatelstwa osób, które przebywały trwale w Polsce co najmniej od 9 maja 1945 r. i nie miały określonej przynależności państwowej. Również i ta ustawa, obok uznania za obywatela, dopuszczała uzyskanie obywatelstwa w drodze nadania.

Obie wskazane ustawy, przewidujące uznanie jako formę nabycia obywatelstwa, zmierzały do uporządkowania spraw dotyczących statusu obywatela po dwóch wojnach światowych, w następstwie których nastąpiły głębokie zmiany polityczne i terytorialne, powstały nowe państwa, miały miejsce procesy przemieszczania się ludności na wielką skalę. Instytucja uznania za obywatela spełniała wtedy zadanie porządkowania przynależności państwowej po dziejowych kataklizmach.

Wskazane racje uznania za obywatela straciły współcześnie na doniosłości i mają walor jedynie historyczny (zob. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 165). Wobec ukształtowania się państwa polskiego i wspólnoty jego obywateli instytucja uznania za obywatela została w obowiązującej ustawie z 1962 r. uregulowana wąsko. Jeśli zważymy, że przypadek uzyskania obywatelstwa przez cudzoziemców zamieszkujących w Polsce i pozostających w związku małżeńskim zawartym z osobą o polskim obywatelstwie nie został de lege lata uwzględniony w ramach omawianej instytucji i podlega innemu reżimowi prawnemu, to okaże się, że odnosi się ona aktualnie jedynie do osób nieposiadających żadnego obywatelstwa oraz osób o nieokreślonym obywatelstwie, jeżeli zamieszkują w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich co najmniej 5 lat. Oba wskazane rozwiązania mają przy tym na celu ułatwienie uzyskania obywatelstwa osobom tworzącym rodzinę z obywatelami polskimi oraz realizację idei unikania bezpaństwowości.

Ukształtowana w art. 30 ustawy z 2009 r. instytucja uznania za obywatela jest przejawem otwartej wizji obywatelstwa. Przedmiotem dyskusji może być jednak to, czy warunki, od spełnienia których uzależnione zostało nabycie obywatelstwa w rozważanej formie, dobrano trafnie, w szczególności, czy wymagania stawiane osobom ubiegającym się o polskie obywatelstwo nie są zbyt małe. Wątpliwość taka nasuwa się zwłaszcza wobec poczynionej wcześniej konstatacji o skali współczesnych migracji oraz o zagwarantowaniu cudzoziemcom „znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej” licznych wolności i praw, co wpłynęło na zmianę statusu obywatela. Obywatelstwo jest dziś bowiem przede wszystkim przynależnością do wspólnoty politycznej, historycznej, kulturowej i aksjologicznej, z czym wiąże się nie tylko katalog uprawnień, lecz także obowiązek dbałości i ponoszenie odpowiedzialności za dobro wspólne, którym dla wszystkich obywateli powinna być Rzeczpospolita Polska.

Dążenie do nadania przesłankom uznania za obywatela maksymalnie weryfikowalnego charakteru sprawiło zapewne, że nie ma wśród nich takich, które pozwalałyby w każdym indywidualnym wypadku ustalić stopień zintegrowania cudzoziemca z polską społecznością i kulturą oraz stopień zinternalizowania przez niego wartości konstytucyjnych, co zazwyczaj jest przewidziane w ustawodawstwach współczesnych państw. Są to jednak kwestie, których rozstrzygnięcie łączy się przede wszystkim z przyjęciem takiej, a nie innej merytorycznej koncepcji uznania za obywatela, a wybór tej ostatniej mieści się, co Trybunał niejednokrotnie podkreślał, w zakresie swobody ustawodawcy, ograniczonej wszak przez ogólne zasady i wartości konstytucyjne. Gdyby przedstawione wątpliwości dotyczące warunków, od spełnienia których uzależnione zostało uznanie za obywatela, chcieć oceniać w świetle standardów ustawy zasadniczej, to zauważyć należy, że wnioskodawca nie wskazał wzorców konstytucyjnych, które taką kontrolę by umożliwiały (np. preambuła, art. 1 i art. 2 Konstytucji, określające Rzeczpospolitą Polską jako dobro wspólne wszystkich obywateli oraz demokratyczne państwo prawne, czy jej art. 5, nakazujący strzec dziedzictwa narodowego). Dodajmy jeszcze, że jest niewykluczone, iż obowiązywanie nowych rozwiązań prawnych doprowadzi do zwiększenia liczby aktów uznania za obywatela w stosunku do aktów nadania obywatelstwa. Nie będzie to jednak w żadnym stopniu umniejszać w sensie prawnym kompetencji Prezydenta w zakresie dokonywania władczych i uznaniowych aktów przyznania obywatelstwa polskiego.

Wyrok TK z dnia 18 stycznia 2012 r., Sygn. akt Kp 5/09, OTK-A 2012/1/5, M.P. 2012/39

Standard: 7066 (pełna treść orzeczenia)