Obywatelstwo - nabycie i utrata

Zgodnie z powszechnym poglądem, przyjmowanym także w prawie międzynarodowym, normowanie spraw dotyczących obywatelstwa: jego nabycia i utraty oraz skutków prawnych, które się z nim wiążą, jest pozostawione suwerennym decyzjom państwa (zob. J. Jagielski, op.cit., s. 21; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 199). Stąd też treść przepisów normujących obywatelstwo oraz forma prawna, w jakiej państwa regulują sprawy obywatelstwa, zależy w znacznym stopniu od ich historii i tradycji. Niektóre z nich, np. Francja, mimo że instytucja obywatelstwa pojawiła się po raz pierwszy właśnie w Konstytucji francuskiej z 1791 r., od czasu Kodeksu Napoleona normują tę instytucję przepisami prawa cywilnego. Współcześnie większość państw zdecydowała się jednak na konstytucyjną regulację obywatelstwa, chociaż stopień szczegółowości tych regulacji jest zróżnicowany. Należą do nich, aby ograniczyć się do przykładowego wskazania: Austria, Belgia, Portugalia czy Republika Federalna Niemiec, a także państwa naszego regionu: Bułgaria, Czechy, Litwa, Słowenia, Słowacja czy Węgry. Trudne doświadczenia tych ostatnio wymienionych państw sprawiły, że w ich ustawach zasadniczych zawarty jest wyraźny zakaz pozbawiania obywatelstwa bez zgody zainteresowanego.

W obowiązującej Konstytucji znajdują się dwa przepisy odnoszące się do obywatelstwa: art. 34 oraz art. 137. Art. 34 Konstytucji zawiera dwa postanowienia. W ustępie pierwszym wskazano sposoby nabycia obywatelstwa polskiego, natomiast w ustępie drugim wyrażono zasadę trwałości obywatelstwa, wykluczającą jego utratę wbrew woli zainteresowanego. W art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej ustrojodawca przewidział nabycie obywatelstwa z mocy prawa według zasady prawa krwi (ius sanguinis), stanowiąc: „Obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi”. W tym samym przepisie, w jego zdaniu drugim, ustrojodawca dopuścił inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego, powierzając ich określenie ustawodawcy, a więc przedstawicielowi Narodu.

Zamieszczenie obu wymienionych postanowień w jednym przepisie wskazuje na ich ścisły związek treściowy. Nie wyraża się on jednak w tym, że Konstytucja upoważnia ustawodawcę do wprowadzenia wyjątków od zasady prawa krwi (por. sposób sformułowania art. 37 ustawy zasadniczej) lub że wprowadza jakieś warunki, które ustawodawca ma brać pod uwagę, określając w ustawie „inne przypadki nabycia obywatelstwa”. W art. 34 ust. 1 Konstytucji nie znajdujemy żadnego słownego wyrazu tego rodzaju ograniczeń. Przeciwnie, przepis ten nie zawiera żadnych materialnych wskazań, którymi ma się kierować ustawodawca. Na tę cechę polskiej regulacji konstytucyjnej zwraca się uwagę w nauce prawa konstytucyjnego (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 34, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, s. 6), sygnalizując niekiedy, że pozostawiła ona ustawodawcy bardzo szeroki zakres swobody (zob. B. Banaszak, op.cit., s. 200; oraz R. Balicki, B. Banaszak, Obywatelstwo polskie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w]: Dziesięć lat Konstytucji RP, red. H. Zięba-Załucka, E. Gdulewicz, Rzeszów 2007, s. 9-10).

Związek treściowy między postanowieniami zawartymi w art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej polega na tym, że normuje się w nim – wprost albo przez odesłanie – konstytucyjnie dopuszczalne sposoby nabywania obywatelstwa. Jednemu z nich, uzyskaniu obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi, ustrojodawca nadał charakter podstawowy w tym sensie, że każdy, kto spełnia warunki wskazane w omawianym przepisie, jest z mocy Konstytucji obywatelem polskim, a w konsekwencji podmiotem wolności, praw i obowiązków związanych z tym statusem. Dodać zarazem należy, że rozważany sposób nabycia obywatelstwa nie ma charakteru dobrowolnego.

W art. 34 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji ustrojodawca użył wyrażenia „określa ustawa”. Zgodnie z ugruntowaną regułą redagowania tekstów prawnych i korespondującą z nią regułą ich odczytywania oznacza to, że upoważnił ustawodawcę do określenia innych sposobów nabycia obywatelstwa niż wskazane w ustawie zasadniczej. Brak takiego przepisu oznaczałby – wobec treści art. 34 ust. 1 zdania pierwszego oraz art. 137 – że Konstytucja normuje sposoby uzyskania polskiego obywatelstwa w sposób wyłączny. Zamieszczenie rozważanego przepisu w tekście ustawy zasadniczej daje zatem wyraz temu, że unormowanie konstytucyjne nie jest wyczerpujące, a w konsekwencji z woli ustrojodawcy sposoby nabycia obywatelstwa mogą zostać uregulowane także w formie ustawy, a zarazem jedynie w formie ustawy. Dodać należy, że omawiany przepis nie jest więc prostym, a przy tym normatywnie zbędnym powtórzeniem zasady głoszącej, że ustawą można uregulować każdą materię w granicach, które dla treści ustawy wyznacza ogólnie Konstytucja. Wyraża on bowiem, poza samym upoważnieniem, pewne ograniczenie ustawodawcy co do zakresu spraw, jakie wolno mu unormować (zob. np.: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 130-134; L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie źródeł prawa, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 55; Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 56-58). Spod regulacji ustawowej ustrojodawca wyłączył przecież przewidziany wprost w Konstytucji sposób nabycia obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi. Dodajmy, że swobodę ustawodawcy ogranicza poza tym wyrażona expressis verbis w ustawie zasadniczej i mająca charakter prerogatywy kompetencja Prezydenta w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego, co powoduje, że nie jest możliwe ukształtowanie uprawnień innych organów państwa w zakresie spraw związanych z przyznawaniem obywatelstwa w sposób identyczny czy istotnie zbliżony do uprawnień głowy państwa.

Wypada podkreślić, iż w odniesieniu do samej treści unormowań dotyczących spraw obywatelstwa swobodę ustawodawcy ogranicza założona w Konstytucji wizja państwa i społeczności państwowej, a także powinności organizacji państwowej wobec jednostek, które ją tworzą. W szczególności więc ustawodawcę ogranicza spoczywający na wszystkich organach władzy publicznej obowiązek dbania o interes i bezpieczeństwo państwa, obowiązek poszanowania godności człowieka oraz nakaz równego traktowania i niedyskryminacji. Zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy ograniczają również wiążące Rzeczpospolitą zobowiązania międzynarodowe.

Podsumowując uwagi na temat zakresu swobody ustawodawcy, określającego, zgodnie z art. 34 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, „inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego”, Trybunał stwierdza, że jest ona ograniczona przez konstytucyjną zasadę nabycia obywatelstwa przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi, konstytucyjną kompetencję Prezydenta do nadawania obywatelstwa oraz – co do treści – liczne przepisy ustawy zasadniczej wyznaczające ustawodawcy określone powinności oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Swoboda ustawodawcy nie jest natomiast ograniczona w ten sposób, iżby ustrojodawca wyznaczał mu jakieś merytoryczne rozwiązania w zakresie dotyczącym uregulowania dodatkowych sposobów nabywania obywatelstwa. W ramach pozostawionej swobody ustawodawca może czerpać ze zbioru historycznie ukształtowanych reguł przyznawania obywatelstwa (zasada prawa ziemi, uznanie za obywatela) lub wprowadzić nowe prawne formy jego uzyskania.

Drugim konstytucyjnym przepisem odnoszącym się do obywatelstwa jest art. 137, zgodnie z którym „Prezydent Rzeczypospolitej nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego”. Mocą norm w nim wyrażonych Prezydent uzyskał uprawnienia do dokonywania dwóch doniosłych aktów, uważanych za jego typowe kompetencje reprezentacyjne w stosunkach wewnętrznych. Jeden z nich jest uroczystym aktem głowy państwa, przez który dokonuje się przyjęcia nowego członka do wspólnoty politycznej, jaką jest państwo polskie. Drugi natomiast jest aktem wyrażenia przez Prezydenta zgody na wystąpienie z owej wspólnoty. Oświadczenie woli zainteresowanego o zrzeczeniu się obywatelstwa, o czym mowa w art. 34 ust. 2 Konstytucji, oraz wyrażenie przez Prezydenta zgody na wystąpienie ze wspólnoty państwowej, o czym mowa w art. 137, są łącznie warunkiem koniecznym i wystarczającym skutecznej utraty obywatelstwa.

Wyrok TK z dnia 18 stycznia 2012 r., Sygn. akt Kp 5/09, OTK-A 2012/1/5, M.P. 2012/39

Standard: 7062 (pełna treść orzeczenia)