Kadencja konstytucyjnych organy kolegialnych - kształtowanie składu osobowego

Między sposobami kształtowania składu osobowego konstytucyjnych organów kolegialnych występują różnice. Trybunał w wyroku z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95), zauważył, że "analiza Konstytucji prowadzi do wniosku, że zarówno regulacje dotyczące kadencji całych organów kolegialnych, jak i kadencji indywidualnych osób wchodzących w ich skład nie są ukształtowane według jednego schematu. Właściwie każdy niepochodzący z wyborów powszechnych konstytucyjny organ kolegialny powoływany jest w odmienny sposób. Niewątpliwie wśród czynników, które miały na to wpływ wymienić należy różną pozycję ustrojową i funkcje poszczególnych organów, co uzasadnia także zróżnicowanie przez ustrojodawcę stopnia szczegółowości przepisów dotyczących aspektów instytucjonalnych owych organów".

Wyrok TK z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, OTK-A 2015/11/186, Dz.U.2015/2147

Standard: 7047 (pełna treść orzeczenia)

Regulacje dotyczące kadencji całych organów kolegialnych, jak i kadencji indywidualnych osób wchodzących w ich skład nie są ukształtowane według jednego schematu. Właściwie każdy niepochodzący z wyborów powszechnych konstytucyjny organ kolegialny powoływany jest w odmienny sposób. Niewątpliwie wśród czynników, które miały na to wpływ wymienić należy różną pozycję ustrojową i funkcje poszczególnych organów, co uzasadnia także zróżnicowanie przez ustrojodawcę stopnia szczegółowości przepisów dotyczących aspektów instytucjonalnych owych organów.

Zgodnie z art. 194 Konstytucji w skład Trybunału wchodzi 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat, zaś ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Jedynie tryb zgłaszania kandydatów na stanowiska sędziowskie oraz większość głosów niezbędną dla dokonania wyboru sędziego przez Sejm określają przepisy Regulaminu Sejmu (art. 26 ust. 1, art. 30 i 31). W odniesieniu do sędziów Trybunału, Konstytucja przyjmuje zatem konstrukcję kadencji zindywidualizowanej (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999), jednokrotnej i mającej zdefiniowaną, ściśle określoną długość.

Kwestia kadencyjności odmiennie ukształtowana została w odniesieniu do Trybunału Stanu. Zgodnie z art. 199 ust. 1 Konstytucji, organ ten składa się z przewodniczącego, 2 zastępców przewodniczącego i 16 członków wybieranych przez Sejm spoza grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu. Pomimo, iż Konstytucja nie określa przy użyciu matematycznych wartości czasu na jaki wybierane są osoby wchodzące w skład Trybunału Stanu (za wyjątkiem przewodniczącego, którym w myśl art. 199 ust. 2 jest zawsze Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, powoływany zgodnie z art. 183 ust. 3 Konstytucji na sześcioletnią kadencję), fakt, iż wybór następuje „na czas kadencji Sejmu” uzasadnia tezę o zasadzie kadencyjności Trybunału Stanu. Okoliczność, iż z góry określony kres działania wszystkich członków tego organu został ujednolicony, pozwala widzieć w tym rozwiązaniu konstytucyjnym mechanizm charakterystyczny dla kadencji zbiorowej. Nie ulega wątpliwości, iż wcześniejsze opróżnienie miejsca w składzie Trybunału Stanu skutkować będzie dokonaniem wyboru uzupełniającego jedynie na okres do zakończenia kadencji Sejmu.

Art. 187 Konstytucji dość szczegółowo określa złożoną strukturę Krajowej Rady Sądownictwa. Poza osobami wchodzącymi w jej skład z mocy prawa lub z powołania Prezydenta, spośród sędziów, posłów i senatorów wybierani są w liczbie wskazanej w ust. 1 pkt 2 i 3 wymienionego artykułu pozostali członkowie KRS, których – jak stanowi ust. 3 – kadencja trwa cztery lata. Użyte sformułowanie „kadencja wybranych członków” pozwala stwierdzić, że Krajowa Rada Sądownictwa nie jest w całości organem kadencyjnym. Na marginesie Trybunał zauważa, iż ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271), która w myśl art. 187 ust. 4 Konstytucji winna regulować m.in. sposób wyboru członków KRS, nie wskazuje na jaki okres następuje wybór uzupełniający, przeprowadzany w sytuacji gdy wygaśnięcie mandatu członka Rady poprzedza upływ jego kadencji.

Największą swobodę Konstytucja pozostawia ustawodawcy w odniesieniu do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Art. 214 ust. 1 kompetencję powoływania członków tego organu kolegialnego powierza Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi Rzeczypospolitej, zaś art. 215 stanowi, iż „zasady i tryb działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, jej organizację oraz szczegółowe zasady powoływania jej członków określa ustawa”. Ustrojodawca nie przesądził w tym przypadku ani tego, czy organy powołujące uczestniczą w formułowaniu składu personalnego KRRiT parytetowo i – ewentualnie – w jakich proporcjach, ani tego, czy omawiany organ ma charakter kadencyjny. Powyższe spostrzeżenia dowodzą, iż ustrojodawca kwestii kadencji kolegialnych organów konstytucyjnych nie podporządkował jednolitej koncepcji, która mogłaby przesądzić rezultat lub choćby wytyczyć kierunek dalszych rozważań na ten temat w odniesieniu do Rady Polityki Pieniężnej.

Fakt, iż w art. 194 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca doprecyzował, że wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest indywidualny, nie może prowadzić do wniosku, iż brak tego sformułowania w odniesieniu do Rady Polityki Pieniężnej przesądza kwestię jej kadencyjności jako organu. Rozumowanie a contario – w wyjątkowych przypadkach stosowane przez TK – może dotyczyć wyłącznie norm zupełnych i wyczerpujących, do których niewątpliwie nie można zaliczyć nakazu indywidualnego wyboru sędziów Trybunału. Pozbawionym podstaw prawnych byłoby założenie, iż norma wyrażona w art. 194 ust. 1 ustawy zasadniczej wprowadza wyjątek od generalnej zasady kadencyjności konstytucyjnych organów kolegialnych.

Nie ulega wątpliwości, że zadania konstytucyjnie powierzone RPP, do których należy coroczne ustalanie założeń polityki pieniężnej, przedkładanie ich do wiadomości Sejmowi oraz składanie po zakończeniu roku budżetowego sprawozdania z ich wykonania, winny być realizowane w sposób odpowiadający konstytucyjnemu statusowi tego organu, w szczególności dotyczy to aspektu jakim jest wiarygodność w sferze realizacji zadań konstytucyjnych. Art. 227 ust. 5 Konstytucji powinien być zatem interpretowany w sposób sprzyjający stabilizacji personalnej RPP i długofalowości prowadzonej przez nią polityki a jednocześnie ograniczający negatywne konsekwencje wpływu cyklu politycznego na tę politykę.

Indywidualizacja kadencji członków Rady, która w perspektywie przynosi skutek w postaci zróżnicowania momentu powoływania poszczególnych osób wchodzących w skład Rady, zapewnia płynną wymianę członków RPP a w związku z tym gwarantuje jej funkcjonalną oraz instytucjonalną ciągłość. Z kolei z konstrukcją kadencji całej Rady jako organu kolegialnego wiąże się – w przypadku trudności z wyłonieniem nowego składu RPP – ryzyko wystąpienia przerwy międzykadencyjnej.

System indywidualnych kadencji z czasem prowadzi do „nakładania się” kadencji poszczególnych osób wchodzących w skład danego organu kolegialnego, co w odniesieniu do Rady Polityki Pieniężnej zmniejszać może prawdopodobieństwo dominowania jej w sześcioletnich sekwencjach przez członków powoływanych przez określoną siłę polityczną, doraźnie – w wyniku wyborów – obejmującą większość mandatów w parlamencie.

W konkluzji Trybunał przyjmuje, że art. 227 ust. 5 Konstytucji należy odczytywać jako statuujący 6-letnią kadencję indywidualną poszczególnych osób wchodzących w skład Rady Polityki Pieniężnej. Z tego względu art. 13 ust. 7 zdanie 2 ustawy o NBP stanowiący, iż członek Rady powołany celem uzupełnienia miejsca w RPP opróżnionego wskutek odwołania lub stwierdzenia wygaśnięcia mandatu członka Rady, pełni swoje funkcje do końca kadencji, na którą powołany był jego poprzednik, jest niezgodny z art. 227 ust. 5 Konstytucji.

Sama okoliczność, że dana osoba powoływana jest w skład Rady na czas z góry określony (kadencja), nie wyklucza ponownego jej powołania, a w rezultacie powtórzenia nawet całej kadencji. Przypadki, w których ponowny wybór lub powołanie na drugą bądź trzecią kadencję tej samej osoby jest z woli ustrojodawcy niedopuszczalne zostały expressis verbis wskazane w Konstytucji (np. w art. 194 ust. 1 czy art. 205 ust. 1) i nie ma wśród nich ograniczeń dotyczących członków, w tym przewodniczącego RPP. Z tego względu kwestia powtórnej kadencji osoby wchodzącej w skład Rady Polityki Pieniężnej winna być postrzegana jako jedna ze szczegółowych zasad powoływania i odwoływania organów Narodowego Banku Polskiego, stanowiących na mocy art. 227 ust. 7 Konstytucji materię przekazaną do uregulowania w ustawie. Dlatego TK nie podziela przedstawionej we wniosku Marszałka Sejmu argumentacji mającej uzasadniać zarzut niekonstytucyjności art. 13 ust. 8 ustawy o NBP w zakresie, w jakim odwołuje się ona do potencjalnie negatywnego wpływu kwestionowanej regulacji na niezależność członka Rady.

Wyrok TK z dnia 24 listopada 2003 r., K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95, Dz. U. 2003 r. Nr 209, poz. 2035

Standard: 7048 (pełna treść orzeczenia)