Decyzja administracyjna - zaskarżalność

W wyroku z 6 grudnia 2011 r., sygn.. SK 3/11 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113)Trybunał podkreślił przede wszystkim, że art. 78 Konstytucji nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywny. Niewątpliwie odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania „orzeczenia i decyzje wydane w pierwszej instancji” oznacza, że chodzi tu o środki prawne uruchamiające tzw. kontrolę instancyjną (tok instancji) – (por. wyrok z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110, s. 568), przy czym jako zasadę kierunkową należy przyjąć wymóg, zgodnie z którym „środek zaskarżenia powinien być dewolutywny oraz suspensywny. Ustawodawca zachowuje margines swobody podyktowany całokształtem unormowań determinujących przebieg danego postępowania (por. wyroki TK z: 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak cechy dewolutywności (w wymiarze personalnym lub organizacyjnym) środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu. Rozwijając ten ostatni wątek, Trybunał stwierdził: „Zakładając, że problem instancyjności postępowania nie jest kwestią, która sama w sobie rozstrzyga o standardzie sprawiedliwości proceduralnej w systemie postępowania administracyjnego (por. Z. Kmieciak, Instancyjność postępowania administracyjnego (uwagi prawnoporównawcze), [w:] Współczesne zagadnienie prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Art. Zw. dr art. Jackowi Langowi, red. M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska, Warszawa 2009, s. 139 i n.), należy uznać, że w wypadku uzasadnionego organizacyjnie «spłaszczonego toku instancji», konieczne jest stworzenie takich gwarancji procesowych, które będą rekompensować brak dewolucji”.

Wyrok TK z dnia 25 lipca 2013 r., SK 61/12, OTK-A 2013/6/84, Dz.U.2013/1005

Standard: 7033 (pełna treść orzeczenia)

Brak dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu (zob. przywołany wcześniej wyrok o sygn. SK 3/11).

Wyrok TK z dnia 14 maja 2013 r., P 27/12, OTK-A 2013/4/41, Dz.U.2013/652

Standard: 7034 (pełna treść orzeczenia)

Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Odnosząc treść tego przepisu do rozstrzygnięć o charakterze administracyjnym, ustrojodawca posługuje się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", ale nie precyzuje charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. Konstytucyjne pojęcie "zaskarżenia" obejmuje przede wszystkim administracyjne odwołanie. Pojęcie "zaskarżenia" obejmuje także inne, niekiedy specyficzne środki prawne, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętej decyzji (zob. wyroki TK z: 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158; 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41). Chodzi o wszelkie środki prawne w toku procedury administracyjnej, mające cechę dewolutywności (zob. wyroki TK z: 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK ZU nr 4/200, poz. 110; 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42). Zakres stosowania pojęcia "środek zaskarżenia" użytego w art. 78 Konstytucji obejmuje nie tylko postępowanie o charakterze administracyjnym, w którym rozstrzygnięcie o prawach strony następuje w postępowaniu odzwierciedlającym relacje administracyjnoprawne między podmiotem wydającym decyzje ("decydującym") a stroną (zob. wyrok z 13 czerwca 2006 r., sygn. SK 54/04, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 64), ale również inne postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozpatrzenia indywidualnych spraw jednostki i innych podmiotów prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29). Może być to także ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który wydał decyzję (zob. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178). Zawsze są to jednak środki w ramach administracyjnego toku instancji.

Wykładnia konstytucyjnego pojęcia "zaskarżenie" ma więc merytoryczne granice. Trybunał w swoim orzecznictwie wskazywał, że należy zdecydowanie odrzucić taką interpretację treści prawa, o którym mowa w art. 78 Konstytucji, która prowadziłaby do uznania, iż "materialnie równoważnym" korelatem środka odwoławczego od decyzji administracyjnej jest skarga do sądu administracyjnego. Chodzi o odmienność zakresu i kryteriów kontroli realizowanej w ramach postępowania odwoławczego sensu largo oraz przez sąd administracyjny, jak i o odmienność podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć (por. wyrok TK z 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03). Ze względu na tę odmienność nie można objąć ochroną wynikającą z art. 78 Konstytucji tzw. postępowań hybrydowych, w których przysługujący stronie środek prawny, zwany odwołaniem, kierowany jest bezpośrednio do sądu powszechnego. W postępowaniu przed sądem powszechnym sąd rozpatruje sprawę w pierwszej instancji, dopiero w tym postępowaniu sąd rozstrzyga spór prawny, w którym wydający decyzję administracyjną jest stroną (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01). Taki środek nie podlega już gwarancjom zaskarżalności rozstrzygnięć administracyjnych, ale jest objęty gwarancjami prawa do sądu, w szczególności w aspekcie prawa dostępu do sądu i uruchomienia właściwego postępowania. W konsekwencji skoro wszelkie środki prawne w ramach konstytucyjnego pojęcia "zaskarżenie" przysługują w ramach struktury administracyjnej, wyłącznie w ramach administracyjnego toku instancji funkcjonuje węziej ujęte odwołanie administracyjne.

Sformułowanie, że "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", oznacza więc wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Gdyby celem ustawodawcy w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. było wykluczenie wszelkich środków prawnych, w przepisie tym zamiast terminu "odwołanie" użyty zostałby termin "środek prawny". Ustawodawca, chcąc wykluczyć wszelkie środki prawne przeciw określonemu rozstrzygnięciu, posługuje się formułą, w myśl której od określonego rozstrzygnięcia "nie przysługuje środek prawny". Formuła taka używana jest m.in. w przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm. - por. art. 12 § 13, art. 20 § 5, art. 37 § 3, art. 145 § 4 i 5, art. 205 § 2, art. 218 § 2, art. 222 § 3, art. 254 § 2, art. 300 § 2, art. 304 § 7, art. 326 § 4, art. 346 § 3, art. 348 § 2, art. 394 § 4, art. 404 § 2, art. 405 § 2, art. 412, art. 420 § 2, art. 432 § 2, art. 436 § 3, art. 456 § 2 i art. 491a).

Wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10, OTK-A 2013/3/27, Dz.U.2013/432

Standard: 7035 (pełna treść orzeczenia)